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23 ans pour construire des logements sur un ancien terrain fédéral

Avec la popularité du télétravail, la transformation d’édifices fédéraux vides en immeubles d'habitation est souvent présentée comme une solution facile à la crise du logement. En réalité, le processus est très long et complexe.

Pelle mécanique derrière une clôture.

La transformation d’une propriété fédérale en immeuble à logements peut facilement prendre 10 ans, selon la Société immobilière du Canada.

Photo : Radio-Canada / Benoit Roussel

Laurence Martin

Bleu et blanc, vitré, le 1010 Somerset à Ottawa, qui compte deux étages, est un bâtiment comme il en existe des milliers d’autres au pays. Il a accueilli pendant des années des fonctionnaires du gouvernement fédéral qui venaient y travailler chaque jour.

En juin 2015, le ministère des Travaux publics, chargé de l’édifice, décide qu’il n’en a plus besoin. La propriété est alors déclarée « excédentaire ».

Des années passent. La valeur marchande du bâtiment est évaluée, tout comme sa condition physique. Cinq ans plus tard, en août 2020, un processus fédéral obligatoire de consultations est amorcé. Il faut voir si d’autres entités publiques s'y intéressent.

La Ville d’Ottawa, qui possède le terrain juste à côté, lève la main. (nouvelle fenêtre) Elle prévoit y construire un nouveau centre récréatif, un parc, une école francophone, possiblement, et surtout des tours résidentielles avec 150 logements sociaux.

Nous avons contacté la Ville pour savoir quand les premières familles pourront y emménager. Sa réponse : d’ici 2038. Donc 23 ans après la déclaration de l’édifice comme excédentaire.

Bâtiment situé au 1010 Somerset, à Ottawa.

La Ville d’Ottawa a pu bénéficier d’une subvention fédérale pour acquérir le 1010 Somerset à moindre coût en échange d’une promesse d’y construire 150 logements abordables d’ici 2038.

Photo : Radio-Canada / Benoit Roussel

Bien sûr, le cas du 1010 Somerset est complexe, d’abord parce qu’on prévoit bâtir sur l’ancienne propriété fédérale davantage que des logements. Le plan proposé par la Ville d'Ottawa suscite d’ailleurs l’inquiétude de nombreux citoyens du quartier (nouvelle fenêtre), qui craignent que le parc centenaire qui se situe sur le terrain voisin soit amputé par la construction de l’école de langue française.

De plus, ce projet fait partie d’un ensemble plus large de logements abordables que la Ville veut développer dans le secteur et, selon l'administration, il faut s’assurer de flexibilité [...] dans la gestion des projets de construction.

Une chose est sûre : malgré ses défis spécifiques, le 1010 Somerset est loin d’être le seul exemple de bien fédéral qui prend des années à être converti pour accueillir des maisons ou des appartements.

Un long processus

En 2018, le gouvernement Trudeau lançait l’Initiative des terrains fédéraux (ITF) pour construire 4000 logements, dont plusieurs à vocation sociale, à partir d’édifices ou de terrains vides du gouvernement. Le 1010 Somerset fait d’ailleurs partie de cette initiative.

Cinq ans plus tard, à mi-chemin de l’échéancier de 10 ans prévu pour céder les terrains, seulement 204 unités ont été construites et sont maintenant habitées, selon des données obtenues par Radio-Canada.

Deux immeubles de logements abordables à Sherbrooke.

Ce projet des Habitations l’Équerre à Sherbrooke est l’un des deux projets de l’Initiative des terrains fédéraux dont la construction est terminée.

Photo : Radio-Canada

La Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), qui chapeaute l’initiative fédérale, indique par écrit que des centaines d’autres unités doivent être achevées au cours des prochains mois. La Société canadienne d'hypothèques et de logement est aussi convaincue qu'elle respectera sa cible initiale de 4000 logements d’ici 2027-2028 et même qu'elle pourra la dépasser.

Mais la faible portion de logements construits jusqu’à maintenant en lien avec cette initiative illustre bien la lenteur du procédé de transformation des biens fédéraux – une lenteur qui va au-delà de la lourdeur des réglementations municipales, souvent montrées du doigt.

Le labyrinthe administratif

Entre le moment où un ministère estime qu’il n’a plus besoin d’un édifice ou d’un terrain et le moment où les logements sont construits et où des familles y habitent, c’est un processus qui peut prendre 7, 10, 15 ans, explique Marcelo Gomez-Wiuckstern, le vice-président aux communications de la Société immobilière du Canada (SIC).

Cette société fédérale autofinancée, qui acquiert une grande partie des terrains vides du gouvernement avant de les revendre à des développeurs, travaille en parallèle et parfois aussi en collaboration avec la Société canadienne d'hypothèques et de logement pour la transformation de biens fédéraux vides en logements.

Terrain vacant à Calgary.

Le gouvernement fédéral s’est engagé, l’an dernier, à subventionner la construction de 72 nouvelles unités de logement, dont au moins 30 % abordables, sur cette ancienne base militaire de Calgary, laissée vacante depuis 1998.

Photo : Radio-Canada / Louise Moquin

Ce qui est particulièrement long, selon M. Gomez-Wiuckstern, ce sont toutes les consultations qui doivent avoir lieu, quand un ministère a décidé qu’il n’a plus besoin d’un édifice ou d’un terrain.

Selon une directive gouvernementale, le bien doit d’abord être offert aux autres ministères, aux sociétés d'État, aux provinces, aux villes et aux groupes autochtones, qui ont la priorité pour récupérer le bien fédéral. À lui seul, ce processus peut prendre plusieurs années.

Ce n’est qu’une fois ces consultations terminées que l’édifice ou le terrain peut être transformé pour accueillir des logements, mais là encore, d’autres étapes sont souvent nécessaires. Il faut parfois décontaminer le terrain, modifier le zonage, consulter la communauté locale, et même réaliser des travaux d’aménagement initiaux, avant de pouvoir passer le témoin aux développeurs et aux constructeurs.

Façade de bâtiments en construction au Village des Riverains.

Le gouvernement fédéral a annoncé en novembre que des unités additionnelles seront bâties au Village des Riverains, situé à Ottawa sur un ancien terrain de la Défense nationale.

Photo : Radio-Canada / Jean Brousseau

Il y a quelques semaines, le gouvernement Trudeau annonçait fièrement que près de 30 000 nouveaux logements allaient être construits sur des terrains excédentaires du gouvernement fédéral d’ici 2029. Mais comment peut-il y arriver dans des délais, somme toute, assez courts?

En réalité, certains de ces terrains sont inoccupés depuis au moins une ou deux décennies. Le long procédé de consultations pour voir si d’autres entités publiques ou groupes autochtones sont intéressés a déjà eu lieu.

Par exemple, l’annonce fédérale promettait 307 nouveaux logements au Village des Riverains, un site qui abritait autrefois l’ancienne base militaire Rockliffe, à Ottawa.

Or, la base des Forces armées a été mise hors service en 1994 – il y a près de 30 ans – et ce n’est qu’en 2011 que la Société immobilière du Canada l’a finalement acquise, après une ronde de consultations fédérales. Les travaux d’infrastructure, pour construire des égouts et de nouvelles rues, n’ont débuté qu’en 2016, là aussi après une longue période de discussions communautaires et de planification avec la Ville. Les premières maisons n’ont commencé à apparaître qu’en 2017. On est loin d’un processus rapide.

Lorsqu'on s'embourbe dans des procédures administratives sans fin, ça montre un manque d'efficacité de l'appareil gouvernemental. Et il faut remédier à ça le plus vite possible.
Une citation de Pierre Paul-Hus, député conservateur de Charlesbourg—Haute-Saint-Charles

Le Parti conservateur mise aussi sur la conversion de 15 % des édifices fédéraux pour pallier le manque de logements, entre autres en y construisant des unités abordables. M. Paul-Hus ne précise pas, toutefois, quel aspect spécifique du processus actuel il changerait pour accélérer les mises en chantier, mais parle d’enlever les barrières bureaucratiques.

Il faut mettre la hache là-dedans, les consultations. Ce n’est plus le temps de consulter. On a une crise du logement.
Une citation de Denis Trudel, député et porte-parole du Bloc québécois en matière de logement

Pas de liste d’édifices fédéraux vides

Autre défi administratif : le gouvernement Trudeau n’a pas en sa possession de liste centrale qui compile le nombre total d’édifices fédéraux vides. Chaque ministère est responsable de son propre parc immobilier. Difficile, donc, de prévoir le nombre de logements qu’on peut bâtir à partir de propriétés fédérales quand on ne sait même pas combien d'entre elles sont vacantes à l’heure actuelle.

Des améliorations sont nécessaires, dit Ottawa

En entrevue à Radio-Canada, le ministre fédéral du Logement, Sean Fraser, reconnaît, d’une part, qu’il faut une liste centralisée de biens fédéraux vides et, d’autre part, que le processus de consultation en place, bien que nécessaire, est trop long et doit être revu.

Sean Fraser devant un complexe d'appartements.

Le ministre Sean Fraser dit étudier différentes stratégies pour accélérer le processus de consultation quand une propriété fédérale est jugée excédentaire et pourrait être transformée en logements.

Photo : La Presse canadienne / Darryl Dyck

Il précise d’ailleurs que la transformation des biens fédéraux en logements n’est pas aussi facile qu’on le pense.

Pourtant, son collègue Jean-Yves Duclos, qui est à la tête du ministère des Services publics et de l’Approvisionnement, laissait plutôt entendre le contraire récemment, en point de presse. Selon lui, plusieurs édifices gouvernementaux vides sont assez facilement, dans certains cas, aménageables en logements et en résidences abordables.

Une idée que nuance le porte-parole de l’Association de la construction du Québec, Guillaume Houle, ne serait-ce que d’un point de vue logistique ou structurel.

Une tour à bureaux n’a pas été réalisée pour être une tour à logements.
Une citation de Guillaume Houle, porte-parole de l’Association de la construction du Québec

En effet, explique-t-il, dans un édifice fédéral, les toilettes sont souvent regroupées à un endroit, alors qu’il en faut dans chaque unité dans un immeuble de logements. Les besoins en électricité ne sont pas les mêmes. La ventilation, qui doit être à un niveau presque industriel dans un immeuble à bureaux, n’a pas besoin d’être aussi prépondérante dans des habitations.

Bref, les changements à effectuer sont tellement importants et complexes que, souvent, explique-t-il, le plus rentable pour un promoteur, c’est littéralement de démolir le bâtiment et d’en construire un nouveau.

Donc, si les propriétés fédérales vacantes, souvent bien situées au cœur des villes, représentent une piste de solution alléchante à la crise du logement pour les politiciens, force est de constater qu’avec les procédés actuels, la transformation d’un édifice ou même d’un terrain vide ne peut se faire du jour au lendemain.

Avec la collaboration de Marie Chabot-Johnson

Laurence Martin

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