IV - Canada : la saga constitutionnelle

Ce geste aussi symbolique que politique permettait au Canada d’accéder à sa pleine indépendance de la monarchie anglaise au terme d’une saga politique et juridique de 115 ans, dont les échos résonnent plus que jamais sur la scène politique aujourd’hui.

La question constitutionnelle , qui n’a jamais été tout à fait résolue, est devenue au fil des ans une arène où s’affrontent, en un perpétuel bras de fer, les forces de la diversité et de l’unité autour desquelles gravite la société canadienne. Voyons pourquoi…

Qu'est-ce qu'une constitution ?

Par définition, une constitution est le fondement politique et juridique d’une nation. Elle fixe les principes et les buts communs auxquels aspire une société. C’est en quelque sorte les règles qui établissent et régissent les rapports entre une nation et ses gouvernants.

La constitution désigne aussi les principales institutions politiques et juridiques d’un pays (Chambre des communes, Sénat, Cour suprême, législatures provinciales, etc.) ainsi que leur fonctionnement.

Elle établit aussi les processus d’adoption et d’application des lois, le partage des pouvoirs entre les niveaux de gouvernement (fédéral, provincial), ainsi que la responsabilité des tribunaux et des institutions politiques envers les citoyens.

À cela s’ajoutent toutes les lois à caractère constitutionnel qui contribuent à l’évolution de l’ensemble de la nation, comme la Loi sur les langues officielles.

Les grands épisodes constitutionnels

Avant 1982 (année du rapatriement officiel de la Constitution canadienne), les principes constitutionnels du Canada étaient contenus dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (AANB) (nouvelle fenêtre), adopté par le Parlement de Londres en 1867, pour fonder un seul ensemble à partir de ses colonies britanniques d’Amérique du Nord.

Bien qu’élaboré par les Pères de la Confédération canadienne (nouvelle fenêtre), ce texte constitutionnel ne permettait pas aux Canadiens de modifier son contenu. Seul le Parlement britannique en avait le pouvoir, car les Pères n’arrivaient pas à s’entendre sur une formule de modification de l’Acte de 1867.

On comprend ici que plus les années passaient et plus le besoin se faisait sentir pour les Canadiens de prendre en main leur destinée en tant que nation et ne plus devoir passer par Londres pour modifier et administrer leur propre cadre législatif et politique.

L’histoire de la Constitution canadienne débute en 1864, à Charlottetown (nouvelle fenêtre), à l’Île-du-Prince-Édouard.

Des délégués de cette région, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et du Canada-Uni (Québec et Ontario) proposent, à l’initiative de Sir John A. Macdonald, d’unir les colonies britanniques d’Amérique du Nord en une fédération, c’est-à-dire de les regrouper en plaçant à leur tête un gouvernement central chargé d’administrer les affaires communes comme les frontières, la défense, les voies de communication, la monnaie, etc.

Une seconde rencontre a lieu peu après à Québec : 72 résolutions, qui composent l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, sont adoptées par les délégués.

En 1866, des délégués de la province du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick se rendent à Londres pour y rédiger le texte officiel de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, qui instaurera la Confédération canadienne (nouvelle fenêtre).

L'acte de l'Amérique du Nord britannique

En 1867, le Parlement britannique accède à la demande de ses colonies d’Amérique et adopte l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (AANB). Les bases du Canada actuel sont jetées.

Cet acte unit en une fédération les colonies du Canada-Uni (Québec et Ontario), le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse.

L’AANB dote du même coup le dominion d’un gouvernement fédéral et les colonies de législatures provinciales distinctes (partage des compétences et des pouvoirs).

Les Pères de la Confédération avaient d’abord choisi le nom de royaume du Canada mais des réticences de Londres ont fait qu’ils ont plutôt opté pour le terme normand dominion, qu’on trouve dans le Psaume 72 de la Bible : Il dominera de la mer, du fleuve jusqu’aux bouts de la terre.

Toutefois, Londres conserve le droit exclusif de modifier les termes de l’Acte. Les provinces, quant à elles, obtiennent le droit de modifier leur propre cadre constitutionnel à l’exception des charges du lieutenant-gouverneur.

Il s’agit là de la quatrième constitution pour les colonies d’Amérique du Nord après l’Acte de Québec (1774), l’Acte constitutionnel (1791) et l’Acte d’Union (1840).

Pourquoi s'unir ainsi ?

À vrai dire, les colonies s’unissent pour se prémunir de l’influence néfaste qu’elles ont les unes sur les autres.

En effet, la colonie francophone catholique du Bas-Canada (Québec) trouve dans ce système fédératif une protection contre la majorité anglophone protestante qui menace alors sa culture, sa langue, son système de droit civil, sa religion et son système d’éducation.

Cette protection vient du fait que le système fédératif accorde aux colonies participantes une législature (parlement) et la reconnaissance de leurs différences.

Ce furent les mêmes raisons qui poussèrent les anglophones protestants du Haut-Canada (Ontario) à adhérer à la fédération, car ils craignent, à l’inverse du Bas-Canada, une domination francophone de leurs institutions politiques et sociales.

Quant aux colonies atlantiques, elles redoutent d’être absorbées par la province du Canada (Québec et Ontario), dans laquelle elles ne se reconnaissent pas.

Par ailleurs, pour Londres et les autorités coloniales de l’époque, cette union constitue une protection efficace contre l’attraction économique des États-Unis et les visées expansionnistes des Américains sur le Canada.

Dans les années qui suivirent la création de la Confédération canadienne (nouvelle fenêtre), plusieurs autres colonies vinrent grossir les rangs du Canada.

En 1870, le Parlement canadien crée la province du Manitoba. En 1871, la Colombie-Britannique se joint au Canada avec la promesse d’être reliée rapidement par un chemin de fer au reste du pays.

Deux ans plus tard, en 1873, c’est au tour de l’Île-du-Prince-Édouard de s’unir au Canada, puis, en 1875, le Parlement adopte la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest.

En 1880, le Canada obtient de Londres la propriété de l’Arctique. Le Yukon devient territoire autonome en 1898, tandis que les provinces de la Saskatchewan et de l’Alberta sont créées par le Parlement canadien en 1905. Terre-Neuve complétera le tableau en 1949.

La déclaration de Balfour

Dans les années qui précèdent la Première Guerre mondiale, le Canada s’affirme de plus en plus en tant que nation et prend sa place sur la scène internationale en se dotant d’un ministère des Affaires extérieures, en refusant de participer à des guerres coloniales dans lesquelles est engagé l’Empire britannique et, surtout, en devenant membre, en 1919, de la Société des Nations et de l’Organisation internationale du travail.

En 1926, les membres de la Conférence de l’Empire adoptent la déclaration de Balfour, qui consacre l’autonomie des dominions britanniques (Canada, Terre-Neuve, Australie, Afrique du Sud, Irlande et Nouvelle-Zélande ) et qui abolit du même coup toute subordination de ces derniers à la Grande-Bretagne.

Forts de cette reconnaissance, les parlementaires canadiens résolurent en 1927, à l’instigation du ministre de la Justice du Canada, Ernest Lapointe, de rapatrier la Constitution pour pouvoir la modifier sans le consentement de Londres.

Commence alors une longue querelle politique et juridique qui durera 55 ans avant que les gouvernements fédéral et provinciaux (sauf le Québec) s’entendent enfin sur une procédure acceptable de rapatriement et d’amendement de la Constitution.

Les statuts de Westminster

Le 11 décembre 1931, l’autonomie des dominions est officiellement consacrée par les Statuts de Westminster. Ce qui signifie que Londres rend à ses dominions les pouvoirs relatifs à leur constitution et à la modification des lois britanniques qui les régissaient auparavant.

Mais au Canada, après l’échec d’une deuxième conférence fédérale-provinciale sur l’élaboration d’une formule d’amendement, le gouvernement du Canada demande à ce que sa constitution fasse exception à ce statut et que Londres conserve le pouvoir de la modifier en attendant un accord.

En 1935, une troisième conférence échoue. Les représentants des provinces et du fédéral sont toujours incapables de s’entendre. Ils le seront pour très longtemps encore.

En 1949, le Parlement du Canada procède à un rapatriement partiel de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui permet de modifier la Constitution canadienne en ce qui a trait aux questions internes, mais qui laisse à Londres son droit de regard sur les modifications fondamentales.

De plus, la Cour suprême du Canada devient le plus haut tribunal du pays et est déclarée apte à trancher les contentieux constitutionnels au Canada en lieu et place du Comité judiciaire du Conseil privé.

D'échec en échec

De 1960 à 1978, le Canada connaît une série de rencontres constitutionnelles et de tentatives de toutes sortes pour en arriver à une procédure de rapatriement et à une formule d’amendement. Toutes seront des échecs.

Il y aura, en 1961, la formule Fulton-Favreau, puis, en 1968, une révision complète de la Constitution qui mènera à la Formule de Victoria.

Cette proposition d’amendement complexe requiert le consentement de toute province comptant ou ayant compté au moins 25 % de la population canadienne en plus du consentement d’au moins deux provinces de l’Atlantique et d’au moins deux provinces de l’Ouest représentant ensemble au moins 50 % de la population de l’Ouest. La proposition comprenait aussi l’inclusion des droits linguistiques et de garanties inhérentes à la Cour suprême dans la Constitution.

En 1971, les premiers ministres provinciaux et fédéral regroupent ces propositions dans un projet de charte constitutionnelle (Charte de Victoria) qu’ils soumettent à l’approbation de toutes les législatures provinciales.

Au Québec, la Charte de Victoria rencontre une vive opposition et le premier ministre de l’époque, Robert Bourassa, refuse de recommander aux Québécois cette charte qu’il juge désavantageuse pour le Québec.

En 1976, le premier ministre du Canada, Pierre Elliott Trudeau, dénonce cette attitude et menace de procéder unilatéralement au rapatriement de la Constitution canadienne. La même année, le Parti Québécois prend le pouvoir au Québec.

En 1979, la Commission Pépin-Robarts dépose son rapport de 75 recommandations pour sortir le pays de l’impasse constitutionnelle. La commission propose un fédéralisme asymétrique qui accorde plus de pouvoirs aux provinces, sur les droits linguistiques notamment. Mais Ottawa rejette cette option et relègue le rapport Pépin-Robarts aux oubliettes.

La question québécoise

En 1980, le Parti québécois, exaspéré par l’impasse constitutionnelle et les fins de non-recevoir à ses demandes de reconnaissance culturelle et politique, propose aux Québécois d’opter pour l’indépendance du Québec.

Ce projet de sécession assorti d’une souveraineté-association est soumis à la population québécoise lors d’un référendum particulièrement déchirant.

La veille du référendum, le premier ministre du Canada, Pierre Elliott Trudeau, s’engage envers les Québécois, dans un vibrant discours, à renouveler le fédéralisme en profondeur s’ils demeurent au sein du Canada. Son appel semble entendu et les Québécois rejettent l’option souverainiste dans une proportion de 59,1 %.

Le premier ministre du Québec, René Lévesque, attristé par cette défaite amère, lance cette phrase désormais célèbre aux milliers de souverainistes venus l’entendre au centre Paul-Sauvé : Si j’ai bien compris, vous êtes en train de me dire : À la prochaine fois…

Le rapatriement de la Constitution

En 1980, devant l’impasse constitutionnelle qui persiste, le premier ministre Pierre Elliott Trudeau dépose à la Chambre des communes une résolution portant sur une adresse commune (Sénat et Chambre des communes) à la reine Elizabeth II en vue d’un rapatriement unilatéral de la Constitution canadienne, à laquelle sera ajoutée une Charte des droits et libertés.

En avril 1981, les provinces, à l’exception de l’Ontario et du Nouveau-Brunswick, signent un accord entre elles sur une procédure de rapatriement et une formule d’amendement (Formule de Vancouver) pour contrebalancer l’intention du fédéral d’agir seul dans le processus de rapatriement de la Constitution.

Le 28 avril, la Cour suprême du Canada est saisie par le Manitoba, le Québec et Terre-Neuve, qui contestent le rapatriement unilatéral de la Constitution par Ottawa.

En septembre de la même année, sept juges de la Cour suprême contre deux concluent que le projet d’Ottawa va à l’encontre d’une convention constitutionnelle exigeant l’accord des provinces pour toute modification à leurs pouvoirs.

La conférence de la dernière chance

Avant de procéder unilatéralement au rapatriement de la Constitution, Ottawa organise une conférence constitutionnelle dite de la dernière chance pour tenter, une dernière fois, d’obtenir l’appui d’une majorité de provinces à son projet de rapatriement.

Dans la nuit du 4 au 5 novembre, neuf provinces s’entendent en l’absence de la délégation du Québec sur une proposition constitutionnelle et une formule d’amendement. Le front commun des huit provinces opposées à Ottawa vole en éclat.

René Lévesque n’apprendra que le lendemain matin la signature de cette entente, intervenue en son absence. Du coup, le Québec se retrouve isolé et les relations s’enflamment littéralement entre Québec et Ottawa.

L’entente conclue pendant ce que certains appellent la nuit des longs couteaux reprend les grandes lignes de la Formule de Vancouver, mais retire aux provinces le droit à une compensation financière en cas de retrait d’un amendement constitutionnel.

Proclamation de la loi constitutionnelle du Canada

Le 17 avril 1982, la Loi constitutionnelle canadienne (rejetée par le Québec) est proclamée par la reine Elizabeth II à Ottawa lors d’une cérémonie officielle. La Constitution canadienne comprendra, en plus de l’Acte de 1867, une Charte des droits et libertés et une formule d’amendement.

Cette dernière prévoit que, pour la majorité des modifications constitutionnelles, il faudra recueillir l’approbation des deux tiers des provinces dont l’ensemble des citoyens doivent représenter au moins 50 % de la population canadienne.

L’unanimité de toutes les provinces sera toutefois requise pour les amendements ayant trait à la députation de la Chambre des communes, aux langues officielles, à la Cour suprême et à la formule d’amendement de la Constitution.

L'accord du lac Meech

Après l’arrivée des conservateurs à Ottawa en 1984, le premier ministre Brian Mulroney promet, lors d’un discours historique prononcé à Sept-Îles, de trouver un accord qui amènera le Québec à adhérer à la Loi constitutionnelle de 1982 avec honneur et enthousiasme.

Bien disposé envers les conservateurs, le Québec pose cinq conditions à son adhésion à la Loi constitutionnelle, dont la reconnaissance d’un statut distinct pour la province au sein de la Confédération.

Le 30 avril 1987, les premiers ministres provinciaux et fédéral acceptent ces conditions. La même année, la formulation de l’Accord du lac Meech, qui écrit les grandes lignes de l’Accord du lac Meech, est adoptée à Ottawa, après de longues heures de débat. L’accord devra toutefois être ratifié (accepté à la majorité des voix) par toutes les législatures provinciales ainsi que par la Chambre des communes dans un délai de trois ans.

Les conditions posées par le Québec à son adhésion à la Loi constitutionnelle de 1982 sont :

1. La reconnaissance du Québec à titre de société distincte;
2. La garantie d’un rôle accru pour le Québec en matière d’immigration;
3. La participation à la nomination des juges de la Cour suprême du Canada;
4. La limitation du pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral;
5. La reconnaissance d’un droit de veto au Québec sur les modifications de la Constitution.

Au cours de ces trois années, l’appui des autres provinces à l’Accord du lac Meech s’effrite à vue d’œil. Le Manitoba s’oppose le premier à l’accord après que le gouvernement du Québec eut fait appel à la clause nonobstant pour maintenir la Loi 178 sur l’affichage.

Vient ensuite Terre-Neuve; le premier ministre libéral, Clyde Wells, s’oppose à Meech dans les mêmes termes. Ces derniers refusent de tenir le vote libre prévu dans leur législature respective sur l’accord.En mai 1990, des députés fédéraux québécois, Lucien Bouchard en tête, claquent la porte du Parti conservateur. Ils fonderont plus tard le Bloc Québécois.

Le 22 juin 1990, le délai de trois ans expire. L’Accord du lac Meech est définitivement mort. Robert Bourassa annonce qu’il ne négociera plus à onze et qu’il attendra désormais une offre valable du gouvernement fédéral avant de rouvrir le dossier constitutionnel.

La commission Bélanger-Campeau

Le 4 septembre 1990, le Québec met sur pied la Commission Bélanger-Campeau sur l’avenir constitutionnel de la province. Trente-six membres siègent pendant cinq mois en audiences publiques sur la question.

Ils recevront plus de 600 mémoires, dont la grande majorité prônent la souveraineté (sécession) pure et simple du Québec. Le 27 mars 1991, la commission remet son rapport.

Devant l’incompréhension constatée des aspirations du Québec par le reste du pays, la commission recommande à l’Assemblée nationale du Québec d’adopter une loi sur l’avenir politique et constitutionnel du Québec qui prévoit la tenue d’un référendum sur la souveraineté en juin ou en octobre 1992.

Deux commissions parlementaires sont aussi proposées advenant un OUI à ce référendum, l’une pour étudier les modalités d’accession à la souveraineté du Québec et l’autre pour étudier toute offre de partenariat venant du Canada.

Le rapport Allaire

Après l’échec de Meech, perçu comme un message clair du reste du Canada par les Québécois, les pulsions nationalistes se réveillent comme jamais au Québec. Même le Parti libéral du Québec (historiquement fédéraliste) adopte en mars 1991 le rapport Allaire, une véritable charge contre le système fédéral canadien.

Ce rapport propose une vaste décentralisation des pouvoirs où le Québec aurait le contrôle exclusif de 22 champs de compétence.

Selon la réforme fédérale proposée, à l’exception de neuf domaines à compétence partagée, le fédéral ne garderait le contrôle exclusif que dans cinq domaines soit la défense, les douanes, la monnaie, la péréquation et la gestion de la dette commune.

À cela s’ajoutent l’abolition du Sénat canadien et une formule d’amendement de la Constitution qui nécessiterait l’accord de 50 % de la population canadienne et obligatoirement celle du Québec.

La proposition historique de Charlottetown

En mars 1992, l’ancien premier ministre Joe Clark, mandaté par Brian Mulroney pour relancer les négociations constitutionnelles, convoque une nouvelle ronde de négociations multilatérales entre le fédéral, toutes les provinces sauf le Québec, les deux territoires et quatre représentants autochtones.

Ils en viennent à une proposition, le 7 juillet 1992, qui doit donner au Québec la substance de Meech, un Sénat représentatif pour les provinces de l’Ouest et un droit à l’auto-détermination pour les autochtones.

Les Québécois demeurent prudents face à cette entente qualifiée d’historique. Le gouvernement fédéral annonce, en août 1992, la tenue d’un référendum national sur la ratification de cet accord constitutionnel. Le 26 octobre, l’accord est rejeté dans six provinces, dont le Québec avec une majorité de 56 %.

Deuxième référendum sur la souveraineté au Québec

Pendant ce temps, l’option souverainiste, alimentée par les échecs constitutionnels des dernières années, fait son chemin dans l’opinion publique québécoise.

En 1994, le Parti québécois est porté au pouvoir. Le premier ministre Jacques Parizeau dépose aussitôt un avant-projet de loi sur la souveraineté du Québec.

En juin 1995, les forces souverainistes s’organisent. Elles seront composées du Parti Québécois, du Bloc Québécois et de l’Action démocratique du Québec. Ce deuxième référendum propose aux Québécois un Québec souverain assorti d’un partenariat économique et politique négocié avec le reste du Canada.

Le 30 octobre 1995, l’option souverainiste échoue de justesse en remportant 49,4 % des voix contre 50,6 % pour le camp du NON. Le taux de participation au référendum a dépassé 93 %.

Au lendemain de cette défaite, Jacques Parizeau démissionne de son poste de premier ministre du Québec. Le chef du Bloc Québécois, Lucien Bouchard, lui succédera à la tête du Parti Québécois.

Quelques jours après le référendum, le premier ministre du Canada, Jean Chrétien, annonce que si le OUI l’avait remporté avec une majorité qu’il aurait jugée trop faible, il aurait volontairement bloqué le processus de sécession du Québec.

Lucien Bouchard réplique en annonçant qu’il tiendra un troisième référendum sur la souveraineté lorsque les conditions gagnantes seront réunies et que si les Québécois doivent accepter un NON à 50,6 %, le fédéral devra faire de même avec un OUI dans les mêmes proportions.

La déclaration de Calgary

Devant un résultat aussi serré au dernier référendum sur la souveraineté au Québec, les neufs premiers ministres des autres provinces décident d’agir avant que les Québécois ne quittent le Canada pour de bon.

Ils se réunissent donc à Calgary, en 1997, et rouvrent le dossier constitutionnel dans le but de trouver une proposition qui ramènera le Québec au sein de la Constitution canadienne. Le premier ministre du Québec, Lucien Bouchard, refuse de s’y présenter.

En septembre 1997, les neuf premiers ministres des provinces soumettent à l’approbation des provinces et du fédéral la Déclaration de Calgary, qui reconnaît le caractère unique du Québec au sein de la Confédération canadienne tout en consacrant l’égalité des provinces entre elles.

Mais au Québec, l’accord est rejeté par le gouvernement du Parti Québécois, qui ne voit dans cette proposition que des mots et rien de concret en ce qui a trait au pouvoir ni à la reconnaissance de la culture et de la société québécoises. Tous les parlements provinciaux adopteront cette déclaration, sauf celui du Québec. Le problème québécois reste entier.

Le 20 août 1998, la Cour suprême du Canada se prononce sur le droit du Québec à proclamer unilatéralement son indépendance. Le plus haut tribunal du pays statue que le Québec ne peut décider unilatéralement de se séparer en vertu de la Constitution et du droit international. Toutefois, la Cour suprême ajoute que le fédéral aurait une obligation constitutionnelle de négocier avec le Québec advenant une majorité claire à un référendum sur la souveraineté.

Le tribunal prévoit aussi qu’advenant un échec des négociations, ou de la mauvaise volonté de la part du fédéral ou du reste du Canada, le Québec aurait toujours la possibilité de déclarer unilatéralement son indépendance, même si le geste serait inconstitutionnel.

Le succès d’une sécession dans ces conditions dépendrait alors de la reconnaissance internationale que recueillerait le Québec. Mais la Cour suprême précise que le succès de l’acte de sécession ne le justifierait pas pour autant rétroactivement, en vertu de la Constitution canadienne ou du droit international.

L'union sociale

Au cours des négociations sur l’union sociale, le Québec est une fois de plus isolé du reste des provinces en refusant, en février 1999, de signer l’entente, qu’il qualifie de recul pour le Québec.

Cet accord sur l’union sociale, accepté par neuf provinces, limite le droit du fédéral de créer unilatéralement de nouveaux programmes dans les domaines de l’aide sociale, l’éducation, la santé et les services sociaux sans obtenir le consentement de la majorité des provinces. Un droit de retrait des programmes fédéraux avec compensation financière est aussi consenti aux provinces.

Le fédéral contourne toutefois ces nouvelles dispositions en se réservant le droit de créer des programmes d’aide directe aux citoyens, comme les bourses du millénaire.

Quant au Québec, il veut sortir complètement le gouvernement fédéral de ces compétences propres aux provinces et exige qu’Ottawa confie plutôt aux provinces l’argent qu’il dépense dans les champs de compétences provinciaux.

Un nouveau territoire

Le 1er avril 1999, le gouvernement canadien inaugure officiellement un nouveau territoire, le Nunavut.

Situé dans la partie nord du pays, à l’est des Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut est doté d’un parlement, de députés et d’institutions qui lui permettront de se gouverner au même titre que les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon. Environ 20 000 personnes peuplent cet immense territoire.