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Le casse-tête des finances publiques

Des manifestants rassemblés en marge de la réunion des ministres des Finances sur la réforme du Régime des pensions du Canada (RPC), à l'Île-du-Prince-Édouard, le 14 juin 2010, demandent au gouvernement de doubler les cotisations au RPC.

Des manifestants rassemblés en marge de la réunion des ministres des Finances sur la réforme du Régime des pensions du Canada (RPC), à l'Île-du-Prince-Édouard, le 14 juin 2010, demandent au gouvernement de doubler les cotisations au RPC.

Photo : La Presse canadienne / ANDREW VAUGHAN

Radio-Canada

Les employés du secteur public ont accès à des régimes à prestation déterminée, de telle sorte que le gouvernement est dans l'obligation de leur verser le revenu de retraite promis, sans égard à la situation économique ou au rendement des placements. Si besoin est, il devra donc renflouer la caisse à même les fonds publics.

L'économiste Jean-Pierre Aubry, du Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO), affirme qu'« il y a une déconnexion majeure entre les engagements pris pour l'avenir et la capacité de produire les biens et services pour faire face à ces engagements. »

C'est un problème tant au niveau municipal, qu'au niveau fédéral ou au provincial.

Certains, comme la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante (FCEI), dénoncent l'iniquité de la situation, puisque des contribuables doivent financer, par leurs impôts, les régimes des employés du secteur public et parapublic, même si eux-mêmes n'ont pas accès à un régime de retraite offert par leur employeur.

  1. Les municipalités (Nouvelle fenêtre)
  2. Le gouvernement du Québec (Nouvelle fenêtre)
  3. Le gouvernement fédéral (Nouvelle fenêtre)

1. Les municipalités

Dans les municipalités québécoises, les coûts des régimes de retraite explosent. Leur déficit actuariel atteignait 4,8 milliards de dollars au 31 décembre 2011. On parle de déficit actuariel lorsque la valeur des pensions qu'on aura à payer dépasse celle des actifs, même si on prend en compte les contributions et les rendements futurs.

Les administrations municipales québécoises ont 86 000 employés, dont 45 906 cols blancs et cols bleus, ainsi que 14 324 pompiers.

Les faibles performances des marchés expliquent, en partie, le déficit des caisses de retraite. Mais, d'autres facteurs sont également en cause.

D'une part, l'âge moyen de départ à la retraite des employés municipaux est de 58 ans, alors qu'il est de 60 ans pour l'ensemble des Québécois. Ces départs hâtifs engendrent une hausse importante des coûts. C'est pourquoi l'Union des municipalités du Québec (UMQ) demande au gouvernement de fixer l'âge minimum de la retraite à 62 ans.

Par ailleurs, l'employeur prend en charge la plus grande part des coûts du régime. L'UMQ propose donc de revoir le partage des coûts, qui est généralement assumé à 60 % par l'employeur et à 40 % par l'employé (à Montréal, la répartition était jusqu'à tout récemment fixée à 70 % - 30 %). Les municipalités visent à atteindre une répartition à 50 % - 50 %, comme l'a obtenu Rimouski.

Le Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP), qui représente la majorité des employés municipaux du Québec, reconnaît que les régimes de retraite des municipalités posent certains problèmes.

« Depuis 2008, on s'est rendu compte que les caisses de retraite ne sont pas équipées pour faire face aux variations importantes des marchés », explique Denis Bolduc, secrétaire général du SCFP pour le Québec. Cette centrale souhaite trouver des solutions négociées à ces problèmes. M. Bolduc évoque notamment la création de fonds de stabilisation pour « mieux absorber les chocs du marché ». Ces fonds seraient alimentés par les cotisations des employés et pourraient servir à absorber les déficits.

Des cols bleus de Montréal en assemblée générale.Agrandir l’image (Nouvelle fenêtre)

Des cols bleus de Montréal en assemblée générale.

La pérennité du régime de retraite était au coeur de l'entente de principe approuvée par les cols bleus de la Ville de Montréal le 20 octobre 2012. Cette entente prévoit qu'ils assumeront 45 % des coûts de leur régime d'ici 2018. Elle fixe également l'âge minimum de la retraite à 55 ans, crée un fonds de stabilisation et prévoit une formule de partage des déficits futurs.

Cela devrait permettre à Montréal d'épargner 6,3 millions de dollars par année. La Ville doit encore négocier avec ses autres catégories d'employés. Elle vise une réduction des coûts des différents régimes de 50 millions de dollars.

Le coût des régimes de retraite des employés municipaux montréalais a plus que doublé au cours des dernières années. Entre 2008 et 2013, la contribution de la Ville aux fonds de pension est passée de 198 à 586 millions de dollars. À titre de comparaison, le budget de la Société de transport de Montréal (STM) est de 401 millions, celui du service de Sécurité incendie, de 348 millions et celui du service de police, de 686 millions.

Le cas de Montréal est emblématique parce qu'il s'agit de la plus grande ville du Québec. Mais elle est loin d'être la seule dans cette situation. L'UMQ demande d'ailleurs à Québec d'outiller les municipalités afin qu'elles aient un meilleur rapport de force pour négocier avec leurs syndiqués.

Les propositions de l'UMQ

  • Adopter un régime à prestations cibles (plutôt qu'un régime de type prestations déterminées)
  • Retirer les garanties d'indexation des prestations
  • Ne plus permettre des retraites anticipées sans réduction de rentes
  • Hausser l'âge de la retraite
  • Réviser les ententes existantes sur l'utilisation des surplus des caisses de retraite

De leur côté, certains maires, comme celui de Québec, Régis Labeaume, souhaiteraient obtenir un droit de lock-out, afin de changer le rapport de force avec les syndiqués.

2. Le gouvernement du Québec

Le ministre des Finances du Québec, Raymond Bachand, lors du dépôt du budget provincial 2012-2013Agrandir l’image (Nouvelle fenêtre)

Le ministre des Finances du Québec, Raymond Bachand, lors du dépôt du budget provincial 2012-2013

Photo : La Presse canadienne / Jacques Boissinot

La question des coûts des régimes de retraite est également pressante pour le gouvernement du Québec, qui compte plus de 566 000 travailleurs (fonctionnaires, enseignants, agents de la paix, membres de la Sûreté du Québec, juges, élus, réseau de la santé).

C'est la Commission administrative des régimes de retraite (CARRA) qui administre leurs différents régimes. En 2011, elle a versé 6,7 milliards de dollars aux 285 000 retraités des secteurs public et parapublic.

Le nombre de prestataires (retraités, conjoints survivants et orphelins) devrait passer de 313 000 en 2011 à 450 000 en 2021.

Les obligations actuarielles du gouvernement s'élevaient, au 31 mars 2012, à 74 milliards de dollars. C'est le montant dont il devrait disposer maintenant pour pouvoir payer les retraites futures de ses employés.

Or, pendant longtemps, Québec n'a pas eu de caisse réservée aux retraites de ses employés. Mais depuis 1993, il verse annuellement des sommes dans un Fonds d'amortissement des régimes de retraite (FARR) en vue d'atteindre 70 % de ses obligations actuarielles en 2020.

À l'heure actuelle, le FARR peut fournir 45,3 milliards de dollars. Le gouvernement calcule donc que le passif net (l'ensemble de ses engagements non capitalisés) est de 28,7 milliards.

Youri Chassin, de l'Institut économique de Montréal, s'inquiète des règles de fonctionnement du FARR, qui est financé par des emprunts. « On emprunte dans la dette directe en émettant des obligations, pour rembourser la dette actuarielle des régimes de retraite », explique-t-il. « C'est un peu l'effet de levier, on emprunte, puis on place ces sommes-là en Bourse, en espérant que le rendement soit plus élevé. »

Youri Chassin déplore le fait que ce soient les contribuables qui doivent assumer les risques qu'entraînent ces « tours de passe-passe comptables ». Avec la crise de 2008, le FARR a en effet perdu une partie de sa valeur. Youri Chassin soutient que le gouvernement aurait plutôt dû approvisionner régulièrement un fonds spécifique pour les retraites, puisque le passif représente quand même un fardeau pour les Québécois. « Même si c'est un endettement virtuel, ce sont des sommes qu'on va devoir payer dans les années à venir », dit-il.

L'économiste de l'IEDM estime également que le gouvernement devrait examiner la pertinence de maintenir des régimes à prestations déterminées pour ses employés, alors que la plupart des employeurs optent maintenant pour des régimes à cotisations déterminées, moins coûteux à long terme.

Sur cette question, Denis Bolduc, du SCFP, souligne qu'avant la crise de 2008, les régimes à prestations déterminées ne posaient pas de problème, et qu'ils accumulaient même des surplus qui n'ont pas été conservés. Selon lui, ce serait une erreur de transformer les régimes à prestations déterminées en régimes à prestations-cibles ou à cotisations déterminées. « Les employeurs veulent transférer les risques au complet aux travailleurs. Mais une fois qu'on aura changé ces régimes, on ne pourra plus les rétablir ensuite », dit-il.

En général, les syndicats ont tendance à présenter les régimes de retraite comme une rémunération reportée à plus tard, faisant partie de la rémunération globale négociée.

Le RREGOP

Un des régimes de retraite les plus importants du Québec est le RREGOP (Régime de retraite des employés du gouvernement et des organismes publics). Au cours de la dernière négociation du secteur public et parapublic, qui s'est terminée en 2010, certaines mesures ont été prises pour améliorer la pérennité de ce régime. Ainsi, le taux de cotisation passera de 8,19 % du salaire en 2010 à 9,18 % en 2013. Un incitatif financier a été inclus pour encourager les employés à retarder l'âge auquel ils prendront leur retraite. Les coûts de ce régime étaient déjà assumés moitié-moitié par l'employeur et par les employés.

3. Le gouvernement fédéral

Le régime de retraite des employés du gouvernement fédéral est dénoncé par des organismes de défense des contribuables, qui le considèrent comme excessivement généreux.

Pour sa part, la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante critique « les iniquités » entre les régimes de retraite de la fonction publique et ceux du secteur privé et réclame que les fonctionnaires passent à un régime à cotisations déterminées, qui serait moins coûteux pour l'État. La FCEI, qui soutient que ces régimes ne sont pas équitables envers les générations futures, ni viables à long terme, demande des réformes majeures, notamment de proposer aux nouveaux employés des régimes à cotisations déterminées et de hausser l'âge du départ à la retraite.

Un homme déguisé en cochon pose en avant de la colline du Parlement pendant la conférence de presse de la Fédération de l'entreprise indépendante (FCEI) pour dénoncer les régimes de retraite de la fonction publique, le 15 juin 2010.Agrandir l’image (Nouvelle fenêtre)

Un homme déguisé en cochon pose en avant de la colline du Parlement pendant la conférence de presse de la Fédération de l’entreprise indépendante (FCEI) pour dénoncer les régimes de retraite de la fonction publique, le 15 juin 2010.

Photo : La Presse canadienne / Sean Kilpatrick

Jusqu'en 2000, il n'existait pas de caisse consacrée aux régimes de retraite fédéraux. Les montants des retraites étaient versés à partir du Trésor public. Depuis 2000, les contributions des employés et du gouvernement sont versées dans une caisse autonome. Au moment de la transition, une somme de 28 milliards de surplus actuariels a été retirée des comptes de retraite par le gouvernement et a servi en partie à éponger le déficit fédéral.

La Cour suprême du Canada a récemment statué que le gouvernement fédéral était en droit de réduire le surplus actuariel accumulé. Selon elle, les employés n'étaient pas justifiés de réclamer que cette somme soit réinvestie dans le régime de retraite. La Cour estime que les employés paient des cotisations pour avoir droit aux prestations déterminées par le régime, mais qu'ils ne sont pas propriétaires de ces contributions.

Le gouvernement fédéral estime aujourd'hui que le passif (engagements pris par l'État pour lesquels il n'y pas d'actif suffisant) découlant des régimes de retraite est de 146 milliards de dollars.

Des modifications au régime de retraite des fonctionnaires sont actuellement à l'étude au Parlement. Selon le projet de loi C-45, l'âge normal de la retraite passera de 60 à 65 ans en 2013, et es fonctionnaires assumeront 50 % du coût de leur régime de retraite d'ici 2017.

Des changements comparables seront aussi apportés aux taux de cotisation des autres régimes du fédéral, soit ceux des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada.

Ces modifications ne seraient pas nécessaires si les surplus actuariels prélevés par le gouvernement en 2000 étaient restés dans les comptes de retraite, estime Magali Picard, vice-présidente exécutive pour le Québec de l'Alliance de la fonction publique du Canada. « On met souvent le fardeau de la dette sur le dos des régimes de pension à prestations déterminées, dit-elle. Si on avait pu récupérer ces sommes d'argent, il serait difficile pour le gouvernement de dire que notre régime est déficitaire. Il serait au contraire profitable. »

Le régime de retraite de la fonction publique, qui est le plus important régime de retraite au Canada, compte environ 316 000 participants actifs dans plus de 145 ministères et organismes, ainsi que 243 000 retraités et survivants. Au 31 mars 2011, les prestations versées aux retraités et aux survivants s'élevaient à 5,2 milliards de dollars.

En ce qui concerne les élus, leur régime, décrié à maintes reprises, a finalement été modifié. En vertu de la réforme au régime de retraite des parlementaires, leur part des coûts du régime ira en augmentant jusqu'à atteindre 50 % en 2017. Elle est actuellement de 14 %. De plus, l'âge d'accès au régime passera de 55 à 65 ans pour les députés élus après les prochaines élections.

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