Regards sur les lois spéciales, à Québec et à Ottawa
Prenez note que cet article publié en 2012 pourrait contenir des informations qui ne sont plus à jour.
L'adoption de lois spéciales, tant sur la scène fédérale que sur la scène provinciale, au Québec, fait l'actualité. Au Québec, la loi spéciale 78 adoptée dans le cadre du conflit étudiant continue de provoquer de nombreuses réactions. Au fédéral, le gouvernement conservateur a déposé aux Communes un projet de loi pour imposer le retour au travail d'employés du Canadien Pacifique (CP).
Mais que penser de la légitimité du recours aux lois spéciales? En quoi la loi 78 se démarque-t-elle des autres lois spéciales adoptées par le passé au pays? Regards sur les lois spéciales en compagnie de Stéphane Beaulac, professeur titulaire à la Faculté de droit de l'Université de Montréal, et Louis-Philippe Lampron, professeur en droits et liberté de l'Université Laval, puis perspective historique des lois spéciales adoptées au Québec et au Canada.
La nature des lois spéciales
Le recours aux lois spéciales, majoritairement utilisées pour imposer le retour au travail, ne date pas d'hier au pays. « C'est aussi vieux que la législation, dans les années 1970, qui confirmait la possibilité d'exercer un droit de grève en matière de relations de travail », explique Stéphane Beaulac.
Dans notre système politique, il est dans le droit d'un gouvernement de proposer un projet de loi spéciale qui, au final, sera adopté par les députés du Parlement. « Par définition, une loi spéciale, c'est un outil qui fait partie de l'arsenal législatif d'un gouvernement majoritaire au Québec et au Canada », précise Louis-Philippe Lampron, professeur en droits et liberté de l'Université Laval, estimant du même coup que cet outil ne devrait être utilisé qu'en dernier recours par le gouvernement.
Pour Stéphane Beaulac, il serait évidemment souhaitable de vivre dans une société où le pouvoir ne serait pas obligé de passer par l'adoption de lois spéciales. Mais il rappelle que dans notre système parlementaire basé sur la démocratie représentative, ce recours, bien qu'il ne soit pas fréquent, n'est pas inhabituel. « Est-ce que cela relève d'une dérive autoritaire, est-ce que c'est excessif, est-ce que c'est irraisonnable? Cela dépend des circonstances », estime-t-il. Selon le constitutionnaliste, dans le contexte d'un conflit de travail, le choix d'une loi spéciale forçant le retour au travail n'est pas déraisonnable s'il survient à la suite de négociations de bonne foi des deux parties.
« Le gouvernement majoritaire qui contrôle le Parlement peut passer une loi, et si, ultimement, on trouve qu'il a été trop fort le café sur les lois spéciales, dans trois ou quatre ans, on a un processus électoral, un processus de démocratie directe avec le peuple qui donne l'occasion de changer de gouvernement », juge M. Beaulac.
Les particularités de la loi 78
Selon Stéphane Beaulac, il faut se garder de mettre dans le même bain la loi spéciale 78 adoptée récemment au Québec avec, par exemple, la loi spéciale adoptée dans le contexte du conflit de travail au CP. Il croit qu'il importe de distinguer une grève de travailleurs, un droit reconnu par la loi, d'une « grève » étudiante. « Par extension, on parle également de la grève étudiante, mais il faut bien se garder de reconnaître aux étudiants le même statut qu'aux travailleurs, ce n'est pas le même contexte », expose-t-il.
En fait, il n'existe pas proprement dit de droit de grève étudiant. « C'est à cet égard que le gouvernement, et j'aurais tendance à lui donner raison - tort sur plein d'autres aspects -, mais raison sur le fait qu'il s'agit davantage du boycottage d'un service qui est généralement offert au public qu'un droit de grève comme tel », explique Stéphane Beaulac.
Plusieurs évoquent toutefois qu'il existe un certain consensus social sur le droit de grève des étudiants au Québec. Louis-Philippe Lampron relève à cet effet que des votes de grève sont tenus depuis les années 1960 et 1970, bien qu'aucune disposition dans la loi sur le financement et l'accréditation des associations étudiantes ne prévoie expressément le droit des associations de décréter une levée de cours.
Il y aurait un certain consensus dans la société qui reconnaît la possibilité pour les étudiants de se concerter pour boycotter leurs cours, soit. Mais est-ce que c'est de quelconque façon reconnu par le droit? La réponse courte, c'est non.
Certains estiment toutefois que le droit de grève des étudiants est protégé indirectement par les chartes canadienne et québécoise des droits et libertés sur la base de la liberté d'association.
Dans une lettre ouverte intitulée La loi 78 ou l'odieux détournement de l'esprit des Chartes (cosignée avec Christian Brunelle et appuyée par 60 professeurs de droit), Louis-Philippe Lampron déplore que le gouvernement nie sans nuance aux associations étudiantes le droit des associations étudiantes d'agir collectivement et de décréter une levée de cours, « malgré le fait que la liberté d'association n'ait jamais fait l'objet d'une interprétation confortant la position gouvernementale en contexte étudiant ».
« Est-ce que la liberté d'association, qui est protégée par les chartes, va pouvoir être interprétée d'une manière telle qu'on va reconnaître que les associations étudiantes, au Québec, ont un droit d'agir collectivement? Et si oui, dans quelle mesure est-ce que ce droit d'agir collectivement leur permet de décréter une levée de cours? », s'interroge Louis-Philippe Lampron.
De son côté, Stéphane Beaulac croit que le droit de grève protégé indirectement par la charte peut s'appliquer à des travailleurs, mais qu'il ne s'applique pas à la « grève étudiante ». « C'est un boycottage, c'est une décision de ne pas recevoir un service généralement offert au public. Est-ce que ça, c'est protégé d'une quelconque façon sur la base d'une liberté fondamentale telle la liberté d'association? Non », affirme M. Beaulac.
Or, les deux spécialistes du droit s'entendent sur le fait que certaines dispositions de la loi 78 sont limitatives du droit de manifester, comme l'article 16 de la loi, qui a pour effet de restreindre le droit de faire des manifestations spontanées. « Sur le droit de manifester, c'est très clairement protégé - c'est sans aucune ambiguïté - par la liberté d'expression, c'est protégé constitutionnellement », explique Louis-Philippe Lampron.
M. Lampron estime que la loi 78 porte atteinte aux chartes sur plusieurs autres points, notamment en matière d'atteinte à la liberté de conscience, en forçant les enseignants à faire leur travail indépendamment du contexte dans lequel ils devraient le faire. « Le but de la loi, très clairement, c'est que les cours se donnent », dit-il.
Quelque 500 juristes en toge ont manifesté en silence lundi soir à Montréal pour protester contre la loi 78 adoptée par l'Assemblée nationale.
Sur l'aspect des pouvoirs que s'octroie le gouvernement dans la loi 78, Stéphane Beaulac estime qu'il faut prendre le temps de bien interpréter ce que dit la loi. « Oui, l'article 9 donne le pouvoir au gouvernement de modifier les lois, mais les lois qui se rapportent aux articles 2, et 4 à 8, autrement dit, ceux qui touchent l'organisation de l'éducation supérieure », précise-t-il.
« C'est sûr que selon le principe de la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, il y a un accroc, mais il faut quand même le circonscrire », dit-il, soulignant que le gouvernement ne se donne pas le droit de modifier toutes les lois, mais qu'il vise à se donner la possibilité de gérer les modalités de rattrapage.
La loi 78 devant les tribunaux
Des associations étudiantes, syndicales, communautaires et environnementales du Québec ont déposé devant les tribunaux deux requêtes visant à contester la loi spéciale 78.
Il s'agit d'une requête en sursis d'exécution, qui vise à empêcher la mise en application de la loi, et d'une requête en jugement déclaratoire et en nullité, qui vise à rendre inconstitutionnels certains aspects de la loi.
La requête en sursis d'exécution, qui vise à faire suspendre la loi en attendant que l'autre requête soit entendue, devrait être entendue vendredi. Quant à la requête introductive d'instance en jugement déclaratoire et en nullité, elle pourrait être entendue au début de juillet. Elle vise à déclarer la loi 78 inconstitutionnelle, car contraire à certaines dispositions des chartes canadienne et québécoise des droits et libertés.
Mais au-delà de tous les aspects précis de la loi qui font l'objet de contestation, M. Lampron et ses collègues, dans leur lettre ouverte, se disent inquiets de la « manière que semble avoir choisie le gouvernement québécois pour tenter de justifier l'adoption de cette loi ». Ils rapportent que le gouvernement, avec sa loi 78, dit viser à « permettre l'exercice d'un droit fondamental protégé par les chartes, soit le droit d'accès à l'éducation ».
Il [le gouvernement] peut adopter une loi spéciale s'il juge que le contexte a tellement dérapé qu'il faut agir, qu'il faut temporairement restreindre certains droits fondamentaux, mais il ne peut quand même pas présenter une loi spéciale comme étant une loi qui vise à donner des droits fondamentaux.
M. Lampron estime que cette « instrumentalisation des droits et libertés fondamentaux à des fins politiques » est extrêmement dangereuse, surtout dans un contexte où la confiance des citoyens envers les institutions publiques est fragilisée.
Finalement, Louis-Philippe Lampron estime que la loi 78 est particulière puisqu'elle ne vise pas seulement à restreindre les droits d'un groupe ciblé de personnes, comme les lois spéciales le font en général, mais qu'elle touche le droit de manifester de tous les citoyens. « J'ai l'impression que c'est peut-être son caractère trop large qui explique la levée de boucliers à laquelle on assiste actuellement », affirme-t-il.
Selon Stéphane Beaulac, il faut revenir aux principes de base de notre démocratie pour bien comprendre ce qui se passe actuellement au Québec, dans un contexte d'usure du gouvernement en place.
« Il y a beaucoup d'acrimonie à l'égard du pouvoir public, et les événements des deux ou trois derniers mois donnent l'impression à monsieur et madame tout le monde que, finalement, le pouvoir est dans la rue. Le pouvoir dans la rue peut être une alternative, mais cela a un nom : cela s'appelle l'anarchie. L'anarchie cela ne fonctionne jamais très bien à moyen et à long terme, parce qu'il faut y avoir une structure d'organisation », affirme M. Beaulac.
Selon Stéphane Beaulac, nous avons la chance d'avoir un système politique hérité des Britanniques qui ont, au fil du temps, passé à travers des événements douloureux pour en arriver à des institutions qui, si elles sont imparfaites, font quand même bien le travail. « Alors, si on veut travailler à l'extérieur du système, il faut quand même se rendre compte des dangers que cela comporte », conclut-il.
Les lois spéciales fédérales
Quand vient le temps d'adopter une loi spéciale, Ottawa et Québec logent à des enseignes différentes. Des enseignes constitutionnelles, par champ de compétence, et des enseignes juridiques, par code du travail.
Depuis 60 ans, les lois spéciales adoptées par Ottawa ont forcé le retour au travail d'employés liés aux transports : ferroviaire, portuaire, aérien. Air Canada et Canadien Pacifique ont fait l'objet de lois décrétées autant par les conservateurs que par les libéraux.
Depuis 2007, le gouvernement conservateur a adopté six lois spéciales. Auparavant, le gouvernement libéral en avait adopté cinq en cinq ans, soit entre 1994 et 1999.
Les grèves légales à Postes Canada de 1987, 1991 et 1997 ont été stoppées par des lois spéciales conservatrices et libérales.
En usage croissant depuis 1950
Si les conservateurs (et progressistes-conservateurs) ont eu la main un peu plus lourde que les libéraux sur le recours aux lois spéciales, reste qu'en fin de compte, les gouvernements de l'une et l'autre allégeance en font un usage croissant depuis 1950.
Cette année-là, le premier ministre libéral Louis Saint-Laurent lui-même avait proposé une loi spéciale pour mettre fin à un conflit dans le transport ferroviaire.
En 1958, c'est le progressiste-conservateur John Diefenbaker qui a déposé un projet de loi forçant le retour au travail dans le transport maritime en Colombie-Britannique.
Les années 70 ont propulsé la loi spéciale dans tous les secteurs névralgiques des transports. Au moins une par année à l'ère du gouvernement de Pierre Elliott Trudeau.
De 1986 à 1991, les progressistes-conservateurs de Brian Mulroney ont aussi adopté des lois spéciales, dont quatre dans la seule année 1991.
Entre 2000 et 2006, les gouvernements libéraux de Jean Chrétien et de Paul Martin n'ont adopté aucune loi spéciale forçant le retour au travail.
Un article de Johanne Lapierre et Manon Richard
