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Jugement important pour l'accès à l'information

Radio-Canada

La Cour suprême du Canada conclut que certains documents provenant du bureau du premier ministre ou des membres de son cabinet, comme des agendas, des notes ou des comptes rendus de réunion, peuvent être soustraits à la Loi sur l'accès à l'information .

Le bureau du premier ministre du Canada.

Le bureau du premier ministre du Canada.

Photo : La Presse canadienne / HO/PMO/Deb Ransom

Dans un jugement rendu à l'unanimité, le tribunal conclut que les cabinets ministériels ne peuvent être considérés comme des institutions fédérales au sens de la loi, comme le sont par exemple des ministères ou des agences du gouvernement.

Ces cabinets, dit le plus haut tribunal du pays, ne peuvent être considérés comme faisant partie de l'institution fédérale dont ils sont responsables. Ni le premier ministre ni ses ministres ne sont considérés par la loi comme des employés ou des cadres, ajoute en outre le plus haut tribunal du pays.

Dans leur décision, les magistrats concluent toutefois qu'« aucune présomption d'inaccessibilité » ne s'applique automatiquement aux documents qui sont en leur possession.

Ils établissent d'ailleurs un test pour déterminer ce que le premier ministre et ses ministres sont tenus de rendre publics en vertu de la loi. Ceux-ci doivent se demander si un haut fonctionnaire pourrait demander une copie de documents qui sont réclamés et l'obtenir. Si oui, ils sont alors tenus de les dévoiler.

Selon la Cour, cela constituera un garde-fou contre d'éventuels « trous noirs » dans lesquels les ministres pourraient cacher des documents potentiellement embarrassants ou incriminants, pour la simple raison qu'ils se trouvent physiquement dans leurs bureaux.

Dans le cas précis des agendas du premier ministre, la Cour suprême confirme qu'ils doivent être considérés comme des renseignements personnels au sens de la loi, ce qui entraîne leur exemption.

Sous la plume de la juge Louise Charron, le tribunal précise que la décision n'est pas une réflexion sur le bien-fondé de la confidentialité des documents, mais bien une interprétation de la loi actuelle.

Ironie du sort

Le recherchiste du Reform Party à l'origine de cette affaire fait aujourd'hui partie du personnel politique du gouvernement Harper. Il est jusqu'à nouvel ordre chef de cabinet du ministre des Transports, Chuck Strahl.

Un recul, estime la commissaire à l'information

Le jugement constitue une défaite pour le bureau du commissaire à l'information, qui avait saisi la Cour suprême du dossier. Répondant à une demande du quotidien Ottawa Citizen et d'un recherchiste du défunt Reform Party, le commissaire voulait obtenir des documents susceptibles de jeter un nouvel éclairage sur ce qui est survenu au Sommet de l'APEC, à Vancouver en 1997.

À cette occasion, des manifestants protestant contre la venue du dictateur indonésien Suharto avaient été sévèrement réprimés, notamment avec du poivre de Cayenne, par des agents de la GRC. Les demandeurs cherchaient à connaître le rôle joué dans cette affaire par le premier ministre de l'époque, Jean Chrétien.

Suzanne Legault a commenté la décision de la Cour suprême lors d'un point de presse.

Suzanne Legault a commenté la décision de la Cour suprême lors d'un point de presse.

Photo : Fred Chartrand

« C'est un pas en arrière », a réagi la commissaire à l'information, Suzanne Legault, au cours d'un point de presse. La décision restreint selon elle la portée de la Loi sur l'accès à l'information. Les Canadiens ne pourront plus consulter plusieurs documents gouvernementaux, indispensables pour qu'ils « puissent tenir leurs gouvernements imputables de leurs décisions », a-t-elle déclaré.

Doutant du test mis en place par la Cour, Mme Legault estime que la loi devrait être modifiée. Cela « va mener à potentiellement beaucoup plus de litiges et beaucoup plus de coûts pour les Canadiens en matière d'administration de l'accès à l'information », craint-elle.

L'Association canadienne des libertés civiles s'inquiète elle aussi de l'impact que le jugement pourrait avoir sur toutes les autres demandes d'accès à l'information. L'organisme avait appuyé le bureau du commissaire à l'information dans sa bataille jusqu'en Cour suprême, tout comme l'Association canadienne des journaux et l'Association canadienne des journalistes.

Par son jugement, le tribunal vient de donner au gouvernement un mode d'emploi clair pour lui indiquer comment garder des documents secrets, estiment certains observateurs, rapporte la Presse Canadienne.

Les documents en cause

Le bureau du commissaire à l'information voulait obtenir 2000 pages détaillant l'emploi du temps de l'ex-premier ministre Jean Chrétien entre janvier 1994 et juin 1999, ainsi que des notes et des documents provenant des ministres de la Défense et des Transports de l'époque, Art Eggleton et David Collenette.

Une quatrième demande visait à obtenir les informations relatives à l'agenda du premier ministre qui étaient entre les mains de la GRC et du Bureau du Conseil privé (BCP).

Le gouvernement Chrétien avait refusé de se soumettre à la décision du commissaire, alléguant que les cabinets des ministres sont des institutions fédérales distinctes des ministères sous l'autorité desquels ils sont placés, et que par conséquent, ils ne sont pas soumis à la loi.

Le commissaire à l'information avait perdu sa cause devant un tribunal de première instance, qui avait conclu qu'une « convention bien établie » permet effectivement aux cabinets du premier ministre et des ministres de se soustraire à la loi.

Ce tribunal de première instance avait cependant accepté la requête concernant la GRC et le BCP. Il avait conclu que le premier ministre était un cadre du BCP. La Cour d'appel fédérale avait infirmé cette dernière décision, au motif qu'elle allait à l'encontre de la volonté du législateur.

La Cour suprême vient donc confirmer le jugement de la Cour d'appel fédérale. Son jugement ne modifie pas l'application de la loi, tel que l'entendait déjà le gouvernement fédéral, mais fait néanmoins jurisprudence en la matière.

Le tribunal précise cependant qu'il n'existe « aucune présomption d'inaccessibilité » des documents se trouvant au cabinet d'un ministre, de sorte qu'il ne peut y avoir une mise au secret générale des documents se trouvant dans les cabinets.

Extrait du jugement

Dans le cas des trois premières demandes, les motifs du juge de première instance démontrent qu'il a procédé à une analyse approfondie des lois en se guidant sur des principes bien établis d'interprétation des lois. Au terme de son analyse, le juge a affirmé [...] que le CPM et les cabinets ministériels en cause ne font pas partie de l'« institution fédérale » dont ils sont responsables. [...] Le sens de l'expression « institution fédérale » est clair. Aucune considération d'ordre contextuel ne justifie la Cour de penser que le législateur voulait que les cabinets ministériels soient inclus dans la définition de l'expression « institution fédérale ».

Il s'agit alors de savoir si les documents demandés qui se trouvent dans les cabinets ministériels en question « relèvent » malgré tout de l'institution fédérale concernée au sens du paragraphe 4 (1) de la Loi. L'expression « relevant de » n'est pas définie dans la Loi. Ainsi que le juge de première instance l'a bien précisé, l'expression doit être interprétée d'une manière large et libérale pour assurer un droit d'accès efficace aux documents de l'administration fédérale. Bien que la possession matérielle du document joue de toute évidence un rôle important dans chaque cas, elle ne constitue pas un facteur déterminant sur la réponse à la question de savoir de qui ce document relève.

Ainsi, si le document demandé se trouve au cabinet du ministre, l'analyse ne s'arrête pas là. C'est en fait à ce point qu'il convient d'entamer une analyse en deux étapes. La première étape se veut un mécanisme de tamisage utile. À cette étape, on se demande si le document se rapporte à une affaire ministérielle. Si tel n'est pas le cas, on ne pousse pas l'analyse plus loin. Si, toutefois, le document demandé se rapporte à une affaire ministérielle, l'analyse se poursuit. À la seconde étape, il faut tenir compte de tous les facteurs pertinents pour déterminer si l'institution fédérale pouvait raisonnablement s'attendre à obtenir sur demande une copie du document. Parmi ces facteurs, mentionnons la teneur réelle du document, les circonstances dans lesquelles il a été créé et les rapports juridiques qu'entretiennent l'institution fédérale et le détenteur du document. Le critère de l'attente raisonnable est objectif. Si, compte tenu de tous les facteurs pertinents, le cadre supérieur de l'institution fédérale devrait raisonnablement être en mesure d'obtenir une copie du document, le critère est satisfait et le document doit être communiqué, à moins qu'il ne soit assujetti à une exemption spécifique prévue par la Loi.

Il n'existe aucune présomption d'inaccessibilité des documents se trouvant au cabinet d'un ministre. De plus, ce critère ne conduit pas à une mise au secret générale des documents se trouvant dans les cabinets ministériels. Le critère est plutôt conçu de manière à éviter ce problème. Qui plus est, le législateur a prévu des dispositions d'enquête solides pour éviter toute tentative délibérée d'entraver le droit d'accès des citoyens.

Société