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Le pouvoir fédéral de dépenser

Radio-Canada
Prenez note que cet article publié en 2007 pourrait contenir des informations qui ne sont plus à jour.

Depuis plusieurs décennies, le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral dans les champs de compétence des provinces fait partie de tous les débats constitutionnels canadiens.

Pourtant, le pouvoir de dépenser ne fait l'objet d'aucune mention explicite ni dans la version actualisée de la Loi constitutionnelle de 1867 ni dans la Loi constitutionnelle de 1982. Selon le constitutionnaliste Henri Brun, il ne résulte pas nécessairement, non plus, d'une interprétation d'articles de la Constitution canadienne.

La Cour suprême n'a jamais rendu de jugement explicite sur la constitutionnalité du pouvoir fédéral de dépenser, rappelle Me Brun. Il existe toutefois des obiter dicta sur le sujet, c'est-à-dire des opinions exprimées en marge de l'objet principal d'un jugement. « Ces décisions de la Cour suprême ont semblé baliser, en quelque sorte, le pouvoir de dépenser », explique le constitutionnaliste de l'Université Laval.

Le plus haut tribunal du Canada n'a en effet jamais désavoué le principe du pouvoir de dépenser dans ces obiter dicta, par exemple dans l'arrêt Auton c. Colombie-Britannique de novembre 2004.

Arrêt Auton c. Colombie-Britannique

Extrait de l'annexe B
Suivant la Loi constitutionnelle de 1867, la prestation de services de soins de santé relève essentiellement des provinces. Cependant, le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral lui permet d'assortir de conditions sa contribution pécuniaire aux programmes sociaux des provinces. Ce pouvoir est le fondement de la Loi canadienne sur la santé [...], qui permet au gouvernement fédéral d'exiger des provinces désireuses de bénéficier des fonds fédéraux destinés aux soins de santé qu'elles établissent et administrent leurs régimes d'assurance-santé en respectant certains principes généraux.

Pas la péréquation

Certains pourraient confondre le pouvoir fédéral de dépenser avec la péréquation, le programme de transfert de l'argent fédéral aux provinces élaboré à partir du principe d'égalité des chances de tous les Canadiens et défini dans l'article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le fédéral verse ainsi des fonds aux gouvernements provinciaux pour leur permettre « d'assurer les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité sensiblement comparables. »

Cependant, cette responsabilité doit être assumée « sous réserve des compétences législatives du Parlement et des législatures et de leur droit de les exercer ». Autrement dit, sans légiférer et en tout respect des champs de compétence provinciale. Le gouvernement fédéral, explique Henri Brun, ne dépense pas directement l'argent de la péréquation, mais le rend plutôt disponible pour les provinces.

Le système fédéral

Dans son chapitre 6 sur le partage des pouvoirs, la Loi constitutionnelle de 1867 définit les compétences législatives de chaque ordre de gouvernement au Canada. Par exemple, le fédéral s'occupe de l'assurance-chômage et des pensions de vieillesse, tandis que le provincial s'occupe de la gestion des hôpitaux, sauf ceux de la marine canadienne, et de l'éducation.

« Ce qui est partagé dans la fédération, c'est la puissance publique », explique Me Brun. « Lorsque le gouvernement fédéral dépense à un certain niveau dans les compétences provinciales, est-ce un acte matériel ou est-il en train d'exercer la puissance publique, de réglementer? », demande cependant le constitutionnaliste.

En résumé, voici la question: pour le gouvernement fédéral, dépenser de l'argent équivaut-il à réglementer? « Lorsqu'il dépense des sommes énormes, cela devient une forme de coercition étatique », estime Henri Brun.

Me Brun donne l'exemple de la Loi canadienne sur la santé, avec laquelle le gouvernement fédéral a établi des normes et formulé des politiques, dans un domaine pourtant de compétence provinciale. Le gouvernement fédéral transfère des sommes importantes, par l'intermédiaire du transfert canadien en matière de santé, aux provinces qui respectent les principes de cette loi.

La création de places en garderies, pour laquelle Ottawa investit 250 millions de dollars par année (budget fédéral 2007-2008), pourrait être un autre exemple.

L'Accord du lac Meech

En vertu de l'article 106 de la Loi constitutionnelle, le gouvernement fédéral a le pouvoir d'affecter aux services publics l'argent qu'il prélève.

L'Accord du lac Meech de 1987, rejeté en 1990, proposait d'y ajouter un complément. En vertu de l'article 106A, expliqué dans un document d'octobre 1991 de la Bibliothèque du Canada, « le gouvernement de toute province qui aurait décidé de ne pas participer à un programme à frais partagés dans un domaine de compétence provinciale exclusive aurait pu obtenir une compensation raisonnable, à condition d'offrir un programme compatible avec les objectifs nationaux ».

L'Union sociale

En février 1999, l'Entente-cadre sur l'Union sociale canadienne est acceptée par neuf provinces, mais refusée par le gouvernement du Québec.

L'entente limite le droit du gouvernement fédéral de créer unilatéralement de nouveaux programmes en aide sociale, en éducation, en santé et dans les services sociaux, sans le consentement de la majorité des provinces. Celles-ci obtiennent un droit de retrait des programmes fédéraux, avec compensation financière.

Le gouvernement péquiste de Lucien Bouchard refuse toutefois d'adhérer à une entente fondée sur le pouvoir fédéral de dépenser. Québec demande plutôt que l'argent dépensé dans les champs de compétence provinciale soit confié entièrement aux provinces.

Les programmes à coûts partagés

Dans le discours du Trône d'octobre 2007, le gouvernement conservateur de Stephen Harper promet de limiter le pouvoir fédéral de dépenser dans les programmes à coûts partagés avec les provinces dans leurs champs de compétence.

Mais de tels programmes à frais partagés n'existent pratiquement plus, souligne Henri Brun. Le fédéral verse plutôt des sommes directement aux individus: la Fondation canadienne des bourses du millénaire ou, plus récemment, l'allocation directe de 1200 $ par année offerte par Ottawa pour chaque enfant de moins de 6 ans en sont deux exemples.

Un flou juridique et constitutionnel

Plusieurs observateurs croient que la Cour suprême pourrait devoir clarifier, en 2008, la jurisprudence sur le pouvoir fédéral de dépenser. Le plus haut tribunal entendra alors la cause du Syndicat national des employés de l'aluminium d'Arvida Inc., qui a contesté en 2003 la constitutionnalité de l'utilisation des surplus de l'assurance-emploi par le gouvernement fédéral.

Henri Brun estime qu'il pourrait s'agir d'une occasion, mais que rien ne garantit que la Cour suprême tranchera le débat.

Selon le constitutionnaliste, deux arguments principaux pourraient éventuellement être plaidés:

  • Le déséquilibre fiscal, puisque son existence même suppose celle d'un pouvoir de dépenser contestable.
  • Le caractère illimité du pouvoir de taxation du fédéral (article 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867) qui entre en conflit avec le pouvoir de taxation directe provincial dans le but de prélever un revenu pour des objectifs provinciaux (article 92 (2)).

Mais plus que des décisions juridiques, un amendement constitutionnel réglerait la question de manière définitive. « Il faudra se décider à foncer », résume Henri Brun.

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