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Les offices de protection de la nature face à un nouveau bouleversement

Des édifices relativement neufs au bord d'une rivière.

L'Office de protection de la nature de Toronto a contribué aux évaluations environnementales et au design du projet de développement des West Don Lands. Il craint de ne plus pouvoir faire cela avec le projet de loi 23.

Photo : Radio-Canada / Rob Krbavac

Le gouvernement ontarien veut réduire de façon draconienne l’implication des offices de protection de la nature dans le développement urbain. Ce ne serait que le dernier d’une série de bouleversements dans le fonctionnement de ces organismes au cours des quatre dernières années.

Sur la rive ouest de la rivière Don au cœur de Toronto, un bouquet de bâtiments neufs grandit au milieu d’une zone inondable autrefois considérée impropre à l’habitation.

Le directeur de l’Office de protection de la nature (OPN) de la région de Toronto, John Mackenzie, explique que la Ville et l’agence Waterfront Toronto ont consulté son organisme dès le début du projet.

L’OPN a mené l’évaluation environnementale du développement immobilier des West Don Lands. Il a aussi proposé et créé le monticule de terre longitudinal qui le sépare de la rivière et qui inclut un parc de sept hectares.

Ce relief de protection contre les inondations est devenu le catalyseur pour la construction de 6000 logements [...] et il aide à protéger 500 acres de terre contre les inondations, affirme John MacKenzie.

John Mackenzie sur un pont devant les West Don Lands.

John MacKenzie estime que le gouvernement ontarien n'a probablement pas saisi toutes les conséquences que le projet de loi 23 aurait sur les activités des offices de protection de la nature.

Photo : Radio-Canada / Rob Krbavac

Il ajoute que l’OPN travaille sur un projet similaire sur la rive est, afin d’y faciliter la construction sécuritaire de 4500 logements. Si le projet de loi 23 est adopté, ça pourrait bien être la dernière fois.

« En ce moment, nous menons des milliers d’évaluations environnementales par an pour nos partenaires municipaux dans le Grand Toronto [...]. Le projet de loi 23 dit qu’on ne devrait pas être en train d’étudier ça. »

— Une citation de  John MacKenzie, directeur de l’Office de protection de la nature de la région de Toronto

Le projet de loi visant à accélérer la construction de logements, qui en est à sa troisième lecture à Queen’s Park, est une loi omnibus qui apporterait plus d’une vingtaine de modifications à la Loi sur les offices de protection de la nature.

Elle empêcherait entre autres les municipalités de solliciter les OPN pour des commentaires ou des évaluations au sujet de propositions ou de demandes de développement qu’elle étudie.

Extrait du projet de loi 23

(1.1)  L’office ne doit pas fournir, en vertu du paragraphe (1), dans sa zone de compétence, un programme ou service municipal consistant à examiner ou à formuler des observations au sujet d’une proposition, d’une demande ou d’une autre question présentée aux termes d’une loi prescrite.

Le bureau du ministre des Forêts et des Ressources naturelles a affirmé par courriel que le projet de loi servira à concentrer les activités des offices de protection de la nature sur leur but premier, qui est de protéger les gens et les propriétés des impacts des risques naturels.

Il assure également que les OPN pourront continuer à exercer ce mandat, mais n’a pas répondu aux questions de Radio-Canada concernant le vocabulaire du texte de loi et la signification de ce paragraphe.

Que font les offices de protection de la nature?

Les OPN sont des institutions propres à l’Ontario, créées il y a 76 ans pour gérer les bassins versants de la province. Ce sont elles qui gèrent les permis pour construire en zone inondable en Ontario.

Elles conseillent également les municipalités sur les risques de catastrophes naturelles, les risques environnementaux et la conservation de leur patrimoine naturel. Elles possèdent certaines terres, notamment des espaces verts utilisés pour des activités récréatives.

Dès 2019, le gouvernement Ford avait signalé qu’il n’appréciait pas la latitude dont disposaient ces entités. Les changements aux rôles et fonctionnement des OPN se sont accumulés dans les années suivantes.

Le ministre peut forcer les OPN à donner des permis

Depuis 2020, les OPN n’ont plus le droit de refuser un permis dans un terrain visé par un arrêté de zonage, peu importe les impacts environnementaux.

Le ministre du Logement et des Affaires municipales peut émettre un arrêté de zonage pour définir les règles entourant les activités permises dans un endroit donné, outrepassant ainsi les consultations habituelles et les règlements municipaux à ce sujet.

Un des arrêtés de 2021 concernait des terres humides dans la région de Pickering, où Amazon envisageait de faire construire un entrepôt.

Nous avons été forcés de donner un permis dans cette situation, raconte John MacKenzie, avec une note de frustration dans la voix.

Normalement, on aurait dit non, vous ne pouvez pas avoir de permis pour construire. C’est une terre humide et elle est potentiellement critique.

Amazone a fini par abandonner le projet, mais l’OPN dit que les terres humides ont tout de même été endommagées. Il songe d’ailleurs à des recours judiciaires contre le promoteur.

L’encadrement municipal a été resserré

En 2020, le gouvernement a redéfini le mandat principal des OPN, pour le restreindre à la prévention des inondations, de l’érosion, et à la protection de l’eau potable.

Pour continuer à offrir n’importe quel autre service, les offices doivent maintenant conclure des protocoles d’entente avec les municipalités concernées. Ces derniers doivent être conclus avant la fin de 2023.

Les changements apportés par le gouvernement Ford ne se sont pas arrêtés là.

Les OPN ont notamment été forcés à avoir 70 % de conseillers municipaux parmi leurs membres, quitte à se priver de personnel avec des compétences environnementales. Les pouvoirs du ministre de la Forêt pour casser les décisions liées aux permis ont été élargis. Le financement provincial a connu d’inquiétants soubresauts.

Pour la directrice de l’Association canadienne du droit de l'environnement, Me Theresa McClenaghan, toutes ces mesures sont destinées à affaiblir les OPN petit à petit. Ces changements lui semblent toutefois bien mineurs comparés à ce qui s’en vient.

« C’était [des changements] importants, mais pas dévastateurs. [...] Le projet de loi 23 et les politiques qui ont été annoncées simultanément pourraient être catastrophiques. »

— Une citation de  Me Theresa McClenaghan, Association canadienne du droit de l'environnement

Des protocoles d’entente bientôt caduques?

La directrice de Conservation Ontario, Angela Coleman, souligne que les protocoles d’entente sur lesquels les municipalités et les OPN travaillent depuis 2020 incluent bien des services qui seraient interdits par le projet de loi 23.

« Nous avons fait des négociations, nous avons été là pour trouver des solutions, pour faire de la collaboration [...]. Nous avons travaillé ensemble et travaillé fort et c’est comme si c’était annulé. »

— Une citation de  Angela Coleman, directrice de Conservation Ontario

John MacKenzie est aussi confus :

C’est difficile de comprendre pourquoi, quand nous progressions si bien dans la direction qu’on nous a donnée et étions en train de conclure des accords avec toutes les municipalités, il y a ce soudain revirement.

Encore moins de pouvoir sur les permis en zone inondable

Par ailleurs, si le projet de loi 23 est adopté, les OPN ne pourront plus refuser des permis pour des raisons liées à la pollution ou à la conservation des terres. Ils ne pourront prendre en compte que les risques pour les inondations et la stabilité du sol.

Angela Coleman estime toutefois que c’est intimement lié, puisque la propreté et la conservation des terres humides influencent la trajectoire de l’eau dans un bassin versant et servent de tampon en cas d’inondation.

De notre point de vue, c’est vraiment quelque chose de connecté et c’est quelque chose qu’on doit s’assurer de considérer au début, pas juste à la fin des développements, dit-elle.

Le gouvernement a de son côté défendu l’ensemble du projet de loi 23 comme un grand pas en avant dans son plan pour faire construire 1,5 million de logements en Ontario, tout en réduisant la paperasserie et les frais de développement.

Les débats en Chambre sur le projet de loi se sont terminés vendredi. Le vote a été reporté à lundi.

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