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Pourquoi s’inquiète-t-on de la protection des terrains de golf?

Ces grands espaces verts sont dans la mire des promoteurs immobiliers, au grand dam des résidents de plusieurs municipalités du Grand Montréal.

Des golfeurs sur un terrain de golf.

Depuis 2010, 12 terrains de golf dans le Grand Montréal ont cessé leurs activités, soit 1 sur 5, souvent au profit de projets de complexes d'habitations, selon la CMM.

Photo : Radio-Canada / Ivanoh Demers

La Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) s’apprête à adopter un règlement de contrôle intérimaire pour freiner le développement résidentiel sur les terrains de golf. Des organisations citoyennes redoutent toutefois que les municipalités ne se dotent d'un plan suffisamment ambitieux pour soustraire ces terrains à la spéculation immobilière.

Après plusieurs années à jongler avec l’idée, les propriétaires du golf de Candiac ont annoncé la vente de leur terrain en 2019, tournant ainsi la page sur des décennies d’activités qui remontaient aux tout premiers jours de la municipalité, en 1957.

En perte de vitesse, le golf n'attirait plus suffisamment d'adeptes pour permettre au club – qui avait accueilli les golfeuses de la LPGA pour la classique Peter Jackson en 1974 – de se maintenir à flot.

Le terrain de plus de 52 hectares s’est alors retrouvé entre les mains du Groupe Maison Candiac, qui avait dans l’idée de développer un projet immobilier écoresponsable, avant d’être revendu au Groupe Boda, en décembre 2021. La Ville, qui était en pourparlers avec les précédents propriétaires, s'est alors dite profondément déçue par la tournure des événements.

De peur que les propriétaires ne restreignent l’accès à ce terrain, fréquenté par les résidents des environs depuis les années 1960, des citoyens se sont réunis, animés par la volonté de voir le golf devenir un grand parc nature plutôt qu’un autre quartier résidentiel.

Ailleurs dans la CMM, des résidents partagent les mêmes inquiétudes que ceux de Candiac. L'histoire se répète dans d'autres municipalités, à quelques différences près. De Beloeil à Rosemère, des organisations citoyennes se sont formées afin d’exiger la conservation de ces vastes espaces verts, rendus plus que jamais nécessaires par la crise climatique.

Lors des dernières élections municipales, en octobre 2021, la vocation de nombreux terrains de golf s'est révélée être la pomme de discorde entre élus, promoteurs et citoyens.

Bien que certaines municipalités aient fait le vœu de préserver ces terrains, elles estiment ne pas avoir toute la latitude pour agir.

Or, ces espaces contribueraient à augmenter notre couvert forestier, parce qu’on peut en reboiser de grandes portions, souligne Catherine Vallée, résidente de Candiac et porte-parole de la Coalition des terrains de golf en transition.

Là, on construit des condos, mais on ne garde pas de parcs pour les gens, poursuit-elle. Pourtant, on sait que la présence des espaces verts à proximité [des résidents est] excellent[e] pour la santé physique et mentale!

La citoyenne attend avec impatience le règlement de contrôle intérimaire (RCI) de la CMM, qui doit être adopté jeudi.

De la même façon qu'on mettrait un bouchon, le RCI doit faire en sorte que rien de majeur ne vienne compromettre l'avenir de ces terrains de golf, tout en permettant quelques utilisations légères, explique Danielle Pilette, professeure associée au Département de stratégie, responsabilité sociale et environnementale de l'UQAM.

Le règlement sera en vigueur jusqu’à l’adoption du prochain Plan métropolitain d’aménagement et de développement, ce qui laisse le temps aux 82 municipalités de la CMM de statuer sur l’avenir de ces grands espaces verts. L'échéance du plan actuel est prévue pour 2023.

Dans le cadre de ce plan, les municipalités de la CMM se sont fixé l'objectif d'avoir 17 % de superficie de milieux naturels et 30 % de couvert forestier d’ici 2031. En 2021, ce dernier était évalué à 20,9 % – un taux qui a à peine fluctué en 10 ans.

Pour atteindre les cibles, il faut que les terrains de golf fassent partie de l’équation, selon la Coalition. Depuis 2010, 12 clubs de golf ont mis fin à leurs activités sur le territoire de la CMM, soit un terrain sur cinq. La plupart des terrains vendus ont fait place à des projets immobiliers.

Les 65 terrains qui sont toujours en activité couvrent 5677 hectares, soit 1,5 % de la superficie du Grand Montréal, d’après des données de la CMM.

Catherine Vallée tempère toutefois ses attentes par rapport à l’adoption du RCI. Ses échanges avec le cabinet de la présidente du comité exécutif de la CMM et mairesse de Montréal, Valérie Plante, lui laissent à penser que le règlement n’aura pas une portée suffisante en ne s'appliquant pas à tous les golfs sur son territoire.

La Coalition souhaite que la CMM étende cette protection à l’ensemble des golfs de la région métropolitaine, le temps de mener sur ces terrains des études de caractérisation environnementale.

Le plus important, ce serait que tous les golfs dans le périmètre urbain – plus densément peuplé – soient inclus dans le RCI. Surtout parce que les promoteurs vont chercher à aller acquérir ces terrains, souligne sa porte-parole, qui s’inquiète particulièrement de l’avenir des golfs de Chambly, en Montérégie, et de Meadowbrook, à Côte-Saint-Luc.

Si la principale crainte de la Coalition se concrétisait, la porte serait alors grande ouverte pour les projets de développement immobilier, selon Mme Vallée. Nous pensons que les promoteurs et municipalités pourront interpréter cette protection limitée comme une "autorisation" pour construire sur les golfs qui ne seraient pas inclus dans le règlement, écrivait la Coalition dans une lettre adressée à la CMM le 21 mai.

« Le rôle d’un bon règlement de contrôle intérimaire, c'est de mettre le frein. S'assurer de conserver ce qu’on veut conserver avant qu’il soit trop tard. »

— Une citation de  Catherine Vallée, porte-parole de la Coalition des terrains de golf en transition

Ces terrains risquent fortement de faire l’objet d’une spéculation foncière de la part des promoteurs immobiliers, qui feront monter le prix des sites non inclus dans le règlement, prédit la Coalition des terrains de golf en transition. Si une municipalité souhaitait ensuite racheter ce terrain pour en faire un parc, la valeur de la propriété pourrait alors être au-dessus de ses moyens, prévient-elle.

De par leur rareté, ces terrains vacants sont appelés à prendre de la valeur, souligne de son côté Mme Pilette. Et si le gel des activités sur un terrain en freine le développement, la propriété, elle, verra malgré tout son prix augmenter avec le temps.

Une réforme de la Loi sur l'expropriation réclamée

Pour racheter les terrains de golf, les villes peuvent notamment puiser dans un fonds réservé, alimenté par la contribution aux fins de parcs, terrains de jeu et espaces naturels que verse toute entité voulant entreprendre un projet résidentiel. Or, il n'est pas rare que les villes se retrouvent devant un prix gonflé.

Bien qu'il leur soit possible de refuser un changement de zonage – sans lequel les promoteurs ne peuvent construire des immeubles résidentiels sur un terrain de golf –, les municipalités préfèrent s'entendre avec les propriétaires de gré à gré et s'éviter le risque d'être poursuivies pour expropriation déguisée.

Des dossiers qui ont abouti devant les tribunaux ont pu rendre les villes frileuses, selon Mme Vallée.

L’expropriation déguisée, telle que définie en 2018 par la Cour suprême du Canada dans son arrêt Lorraine (Ville) c. 2646‑8926 Québec inc., survient lorsqu’une administration municipale restreint la jouissance des attributs du droit de propriété sur un bien à un point tel que leur titulaire s’en trouve exproprié de facto.

Un autre cas, qui oppose la Ville de Mascouche à la propriétaire d'un terrain, Ginette Dupras, pourrait se retrouver entre les mains du plus haut tribunal du pays et faire jurisprudence. Si elle se saisissait du dossier, la Cour serait appelée à clarifier les critères applicables en matière d'expropriation déguisée.

Les villes sont prises, elles ne peuvent pas pleinement décider de leur développement, soutient la porte-parole de la Coalition. Elles devraient pourtant pouvoir exproprier à la valeur marchande d'un terrain, non pas à la valeur au propriétaire, comme le permet la loi, dit-elle.

Pour régler l'impasse, ça va prendre une Loi sur l'expropriation qui ait des dents, résume-t-elle.

La réforme de cette loi est un peu le nerf de la guerre, selon des élus membres de la CMM, qui appellent le gouvernement du Québec à la modifier depuis longtemps. Lors des Assises de l'Union des municipalités du Québec (UMQ), en mai, le premier ministre François Legault s'est engagé à réviser la loi dans un « prochain mandat ».

Si elle estime plutôt que les villes ont beaucoup de pouvoirs sur les projets de développement immobilier, Danielle Pilette est néanmoins du même avis : la Loi sur l'expropriation du Québec doit être revue afin de mieux encadrer la pratique.

Elle est jugée désuète par tout le monde; les villes comme les propriétaires, affirme la spécialiste de la gestion municipale. Y compris par le gouvernement, qui estime qu'il paie, avec la formule actuelle, plus cher qu'on paierait dans d'autres provinces canadiennes ou aux États-Unis.

En vertu de la loi, une municipalité qui souhaiterait exproprier le propriétaire d'un terrain de golf pour aménager cet espace en parc pourrait imposer une réserve pour fins publiques. Hormis des réparations, celle-ci interdit toute construction ou amélioration sur le site, le temps que la Ville planifie l'aménagement du territoire.

La Municipalité est donc en mesure de procéder à son propre gel si elle y tient, explique Mme Pilette. Ce blocage, d'un maximum de quatre ans, peut mener à une judiciarisation du dossier si le propriétaire estime avoir été lésé.

« La loi est désuète, en ce sens qu'elle laisse la porte ouverte à beaucoup de contestations, y compris sur des occasions d'affaires perdues. »

— Une citation de  Danielle Pilette, professeure associée à l'UQAM et spécialiste de la gestion municipale

Un comité géré par le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, qui réunit des représentants du ministère des Transports, de l’UMQ, de la Fédération québécoise des municipalités, de la Ville de Québec et de la Ville de Montréal, a été formé pour examiner la nécessité de revoir la Loi sur l’expropriation, indique une porte-parole du cabinet du ministre des Transports, François Bonnardel. Les analyses se poursuivent.

Des représentants du MTQ – le ministère responsable de l'application de la Loi sur l'expropriation – seraient d'ailleurs curieux d'entendre la Coalition des terrains de golf en transition, à qui ils ont demandé de produire un mémoire, selon Mme Vallée.

Nous sommes confiants, nous savons qu'il va y avoir des changements à la loi, mais ça prend du temps, dit-elle. Et c'est justement pendant ces mois de zones grises qu'il y a beaucoup de choses qui peuvent se passer, d'où l'importance [pour la CMM] d'avoir un bon règlement de contrôle intérimaire.

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