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Pressions et jeux de coulisses pour freiner l’accès à l’information au Québec

La fonction publique ne manque pas d’imagination lorsqu’il s’agit d’entraver l’accès aux documents, dénoncent des fonctionnaires chargés d’appliquer la loi.

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Des caviardages jugés excessifs ont fait la manchette ces derniers mois au Québec. Certaines parties de documents sont ainsi masquées avec des bandes noires ou grises.

Photo : Radio-Canada / Ivanoh Demers

Trois fonctionnaires responsables de l'accès aux documents des organismes publics brisent le silence et témoignent à Radio-Canada des tentatives de l'administration québécoise pour restreindre autant que possible l’information transmise aux journalistes et à la population.

Camille (nom fictif) travaille dans un établissement du réseau de la santé du Québec. Quand elle reçoit une demande d'accès à un document, elle prend garde de ne jamais informer les personnes visées de qui fait la demande. Pourquoi? Parce qu'elle craint qu'on fasse disparaître le document. Oui, il y a de l'influence politique, dit-elle.

La fonctionnaire n'est pas la seule à faire ce constat. Des responsables de l'accès à l’information œuvrant dans des CISSS et des CIUSSS racontent qu'ils se font parfois duper par des directions qui ne vérifient pas si l'information est complète ou bien qui ne leur donnent pas certains documents pour se protéger, ce qui est contraire à la loi.

« Le rôle de responsable de l’accès prend une tournure de plus en plus politique alors qu'il devrait, en principe, exercer son rôle de manière indépendante. »

— Une citation de  Sacha (nom fictif), responsable de l'accès à l'information dans un établissement du réseau de la santé

Le devoir de loyauté de ces fonctionnaires et la crainte de représailles ne leur permettent pas de s'exprimer à visage découvert. Ces sources ne travaillent pas dans les mêmes régions, mais racontent toutes la même réalité.

« C'est fou comment la loi n'est pas respectée »

Selon nos sources, le réflexe premier de l’administration est de rejeter une demande et la loi sert de plus en plus à retenir plutôt qu’à diffuser l’information.

On dirait que tous les moyens sont bons pour refuser l’accès à un document, constate Charlie (nom fictif), notre troisième source.

Le responsable de l’accès nous a d’ailleurs raconté que son supérieur lui avait demandé de trouver une façon de ne pas répondre à une demande. C’est fou comment la loi n’est pas respectée, dit-il.

« On dirait que la transparence n’est plus à la mode. Dans une société démocratique, c’est très inquiétant. »

— Une citation de  Sacha, responsable de l'accès à l'information dans un établissement du réseau de la santé
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Un document remis en 2020 par le Dr Arruda au ministère du premier ministre n'existe pas officiellement, mais, en coulisses, il fait l'objet de discussions pour nous en refuser l'accès.

Photo : (Graham Hughes/The Canadian Press)

Un exemple révélateur : nous avons tenté, sans succès, d'obtenir l’accès à des recommandations au sujet de la pandémie, fournies par l’ex-directeur national de la santé publique Horacio Arruda au Conseil exécutif (MCE), le ministère du premier ministre, fin septembre 2020.

Le ministère de la Santé et des Services sociaux n’a retracé aucun document, nous a répondu le MSSS.

Pour en avoir le cœur net, nous avons aussi demandé copie des échanges au sujet de cette demande entre le MCE et le ministère de la Santé et des Services sociaux (MSSS).

Surprise : un courriel démontre que le document existe bel et bien. Le MCE écrit au MSSS qu'il ne compte pas nous le remettre : Nous allons transmettre demain une décision à l’effet de refuser l’accès à ce document.

Un mécanisme secret pour donner le moins d'information possible aux journalistes

Nos sources dénoncent, preuves à l'appui, l'existence d'un mécanisme de concertation qui permet au gouvernement de suggérer des réponses aux demandes reçues par les responsables de la loi d’accès aux documents des organismes publics du réseau de la santé.

C'est ridicule, ça n'a aucun sens, témoigne Charlie. C'est, à tout le moins, contraire à l'esprit de la loi sur l'accès, ajoute Sacha.

Ce mécanisme, piloté depuis le CISSS des Laurentides, existe depuis 2015. Des fois, les Laurentides envoient de fausses informations au sujet des exceptions prévues dans la loi à invoquer pour refuser la publication d'un document, accuse une de nos sources.

Le directeur de l'accès à l'information au ministère de la Santé, Robin Aubut-Fréchette, participe aux échanges dans le mécanisme.

« Le mécanisme de concertation détourne le système de son objectif en permettant au MSSS d’avoir une vue d’ensemble, à l’avance, des sujets auxquels les journalistes s’intéressent. Cet avantage stratégique me paraît contraire aux objectifs de la loi. »

— Une citation de  Sacha, responsable de l'accès à l'information dans un établissement du réseau de la santé

Nous avons pu consulter un échange de courriels au sujet d'une demande de Radio-Canada, en octobre 2021, pour avoir accès au plan d'intervention des CISSS et des CIUSSS. Nous voulions savoir quel impact l’obligation vaccinale allait avoir sur le nombre de travailleurs de la santé dans chaque établissement.

Dans cet échange de courriels, le directeur du MSSS suggère aux établissements de refuser l’accès au document en proposant des articles de loi à invoquer.

Effectivement, la plupart nous ont refusé l’accès et ont cité un des articles de la loi d’accès suggéré par Robin Aubut-Fréchette.

Toutefois, deux CIUSSS n’ont pas suivi la recommandation et nous ont fourni certaines informations, ce qui démontre que l'interprétation de la loi varie d’un organisme à un autre.

Après publication de notre reportage, une porte-parole du MSSS a précisé par courriel que le ministère intervient à de très rares exceptions dans le fil de discussion entre les responsables de l’accès à l’information. Depuis qu’il est en poste (septembre 2021) M. Aubut Fréchette est intervenu à deux reprises dans les échanges, notamment dans le dossier des plans de contingence. En aucun cas il ne s’ingère dans l’autonomie des responsables de l’accès à l’information.

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En 2020-2021, le ministère de la Santé et des Services sociaux a reçu 649 demandes d’accès à des documents administratifs.

Photo : Radio-Canada / Ivanoh Demers

« Le mécanisme de concertation donne aux responsables de l’accès une certaine impression d’être surveillés, et même, dans certains cas, rares, mais néanmoins fort préoccupants, contrôlés. »

— Une citation de  Sacha, responsable de l'accès à l'information dans un établissement du réseau de la santé

Dans un autre dossier qui concernait les correspondances avec l'ex-directeur national de la santé publique Horacio Arruda et les directions de santé publiques régionales, on découvre que la responsable du mécanisme de concertation a cherché à savoir si un journaliste faisait des demandes similaires ailleurs.

« Après discussions avec le ministère, nous vous avions suggéré d'adresser les demandeurs au MSSS. [...] Nous aimerions savoir si [nom du journaliste] continue de faire cette même demande dans votre établissement. »

— Une citation de  Extrait d'un courriel de la responsable du mécanisme de concertation au CISSS des Laurentides, Julie Delaney

Ce mécanisme soulève des questions sur l’indépendance des responsables de l’accès aux documents. Le MSSS devrait clarifier le fait que les responsables doivent exercer leur rôle de la manière la plus autonome possible, dit Sacha.

Dans le projet de loi 64, adopté en septembre 2021, il est clairement indiqué que le responsable de l’accès doit pouvoir exercer ses pouvoirs de manière autonome.

Dès 2015, dans un mémoire déposé à l'Assemblée nationale, la Fédération professionnelle des journalistes du Québec (FPJQ) réclamait un véritable mur de Chine entre l’administratif et le politique.

« La proximité des responsables des communications est inquiétante dans un processus qui doit être purement administratif tout comme l’absence d’indépendance des responsables de l’accès à l’information face au pouvoir politique. »

— Une citation de  Extrait du mémoire déposé par la Fédération professionnelle des journalistes du Québec, en 2015

Pas de pression ni d’influence, assurent le CISSS des Laurentides et le ministère

Le CISSS des Laurentides a décliné notre demande d’entrevue. Par écrit, l’établissement répond que le mécanisme de concertation n’est rien d’autre qu’une communauté de pratique pour assurer une certaine cohérence dans la gestion des demandes d’accès à l’information qui ont une portée provinciale.

En aucun cas, l’indépendance des établissements n’a été brimée par l’entremise de la communauté. Bien au contraire : elle est encouragée, écrit le CISSS, qui rappelle que brimer cette indépendance irait à l’encontre de la loi.

« Il est important de réitérer qu’aucune surveillance ni pression n’est effectuée dans le cadre de la loi d’accès à l’information et qu’aucune orientation n’est donnée lorsqu’une position est demandée. »

— Une citation de  CISSS des Laurentides

Le ministère de la Santé a aussi décliné notre demande d’entrevue. Au sujet du mécanisme de concertation, il nous écrit : Le MSSS n’utilise pas ce canal pour influencer le traitement des demandes et ne suggère pas des réponses aux responsables d’accès à l’information des établissements.

Ces responsables sont autonomes, assure le ministère. Par ailleurs, le MSSS affirme que, l'an dernier, aucune réponse à une demande d'accès à l'information n'a été transmise au cabinet du ministre pour approbation.

Au ministère de la Santé, le sous-ministre adjoint qui supervise l’accès à l’information est Daniel Desharnais. Ce dernier, qui était au cœur des décisions prises durant les premières vagues de la pandémie, décide des documents qui sont transmis aux journalistes, notamment sur la gestion de cette même crise.

Réponses et délais de traitement différents selon qui fait la demande

Le problème décrié par nos sources n’existe pas uniquement au ministère de la Santé. Au ministère de la Faune, des Forêts et des Parcs, les deux tiers des réponses sont des refus.

Au ministère de l’Environnement, une demande d’accès à l’information faite par Radio-Canada en date du 3 juin 2021 pour obtenir un rapport n’avait toujours pas été finalisée au mois d’août. Pourtant, le même rapport demandé par un journal local le 10 juin lui avait été transmis le 16 juillet.

Des responsables de l’accès nous ont déjà recommandé de ne pas faire de demandes en notre nom de journalistes de Radio-Canada, car cela risquait de retarder le processus, voire de nous empêcher de recevoir l'information.

En 2014, un ancien vice-président de la firme Genivar avait expliqué à la Commission d'accès à l'information qu'il obtenait régulièrement le nom des personnes qui siègent aux comités de sélection lors de l’attribution des contrats du ministère des Transports du Québec. Or, un journaliste de l’émission Enquête qui avait formulé la même demande avait essuyé un refus.

« La loi sur l’accès est censée être neutre et technique. Elle n’est pas censée prendre en considération l’identité du demandeur, ses motivations, ni les conséquences de la divulgation d’un document. »

— Une citation de  Extrait d'une communication de la Fédération professionnelle des journalistes du Québec (FPJQ) en 2014
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Le ministre de la Cybersécurité et du Numérique, Éric Caire, est aussi ministre responsable de l’Accès à l’information et de la Protection des renseignements personnels.

Photo : Radio-Canada / Ivanoh Demers

« Appelez-moi Sharpie », ironise le ministre responsable de l'Accès à l'information

La loi adoptée en 1982 permet à tout citoyen de demander l'accès aux documents administratifs. Plus de 2000 organisations y sont assujetties.

Tout document d’intérêt public demandé légitimement doit être dévoilé, sauf si la publication de son contenu causerait certains préjudices comme une atteinte au secret professionnel ou industriel, une menace à la protection des renseignements personnels ou encore des informations qui pourraient nuire à une enquête ou à un appel d’offres.

Il est ainsi possible de refuser l’accès à l’entièreté d’un document ou d’en caviarder une partie et d'en dévoiler une autre, en invoquant une des 24 exceptions prévues.

Le budget [de] caviardage a-t-il augmenté? Y a-t-il une formation pour le caviardage? a ironisé le député libéral Gaétan Barrette lors de l'étude des crédits du ministère d'Éric Caire, le 27 avril dernier.

On est en train d’évaluer combien de kilomètres linéaires on peut faire avec un Sharpie, a répondu le ministre responsable de l’Accès à l’information, en blaguant. Appelez-moi Sharpie, a-t-il ajouté plus tard, en riant.

Le fond du dossier reste beaucoup plus sérieux et délicat.

« La loi québécoise sur l’accès, autrefois à l’avant-garde, a perdu de son lustre. »

— Une citation de  Extrait d'un mémoire de l'Association des professionnels en accès à l'information et en protection de la vie privée

L’Association des professionnels en accès à l’information et en protection de la vie privée (AAPI), qui regroupe plus de 500 membres dans différents organismes publics et ministères, n’a pas souhaité nous accorder d'entrevue, mais nous a renvoyé à ses mémoires de 2015 et 2017, qu’elle juge toujours d’actualité.

Dans ces documents, elle défend le principe d’autonomie et se dit favorable à une plus grande transparence quant à la prise de décision d’appliquer ou non les restrictions au droit d’accès.

L'AAPI demande d’affirmer encore plus le principe que l’accessibilité est la règle générale, le non-accès l’exception.

Une loi inchangée depuis 40 ans

L'organisme de surveillance qui veille à l’application de la loi d'accès au Québec reconnaît lui-même qu'une réforme de l'accès à l'information est nécessaire.

Lors de l'étude des crédits 2022-2023 de son organisation, la semaine dernière, la présidente de la Commission d'accès à l'information du Québec, Diane Poitras, a rappelé que la loi a 40 ans cette année et n’a jamais subi de modifications.

« Les restrictions sont beaucoup trop nombreuses, peu spécifiques, et elles laissent une grande part de discrétion qui ne permet pas de rendre des décisions uniquement dans l’intérêt public. »

— Une citation de  Diane Poitras, présidente de la Commission d'accès à l'information du Québec, le 27 avril 2022

Selon la Fédération professionnelle des journalistes du Québec (FPJQ), la divulgation de l’information est devenue totalement arbitraire et cette loi a grandement besoin d’être ajustée, plutôt que d’être utilisée pour mettre des bâtons dans les roues de ceux et celles qui font des demandes.

La FPJQ est d’ailleurs en train de sonder ses 1600 membres pour recueillir leurs expériences avec la loi.

Lors de l'étude des crédits, Éric Caire a fait lui-même remarquer que l’interprétation de la loi d’accès varie selon qui l’utilise. Il a cité en exemple l’incohérence de deux ministères qui donnent deux réponses différentes.

Le ministre reconnaît lui-même que l’accès à l’information doit être revampé, mais il refuse de s’engager à changer la loi. Ce qu’on veut, c’est changer complètement de philosophie, dit-il.

M. Caire propose de classer les documents en trois catégories :

  • les données non sensibles, qui seraient ouvertes et disponibles directement, sans faire de demande;

  • les données peu sensibles, qui pourraient être dévoilées à la suite d'une demande d'accès, après analyse de l'éventualité d'un préjudice;

  • les données très sensibles, dont l'accès serait refusé.

« Rendons les données disponibles par défaut et mettons le fardeau de la preuve sur les organismes de ne pas les rendre publiques par défaut. »

— Une citation de  Éric Caire, ministre responsable de l'Accès à l'information, le 27 avril 2022

Il ne faut toutefois pas s'attendre à un quelconque changement d'ici les élections du 3 octobre prochain, a prévenu le ministre.

La campagne électorale sera peut-être l’occasion pour les partis de prendre des engagements à ce sujet.

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