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Budget des Forces armées : même 2 % du PIB « ne sera pas assez »

La guerre en Ukraine offre l’occasion au gouvernement de rattraper un certain retard, selon des experts. Mais cette acceptabilité sociale pourrait être de courte durée.

Une femme prend une photo alors que le NCSM Halifax quitte Halifax pour appuyer les mesures de dissuasion de l'OTAN en Europe de l'Est.

Une femme prend une photo alors que le NCSM Halifax quitte Halifax pour appuyer les mesures de dissuasion de l'OTAN en Europe de l'Est.

Photo : La Presse canadienne / Andrew Vaughan

C’est le nouveau chiffre à la mode à Ottawa, depuis le début de la guerre en Ukraine. Dès que la ministre de la Défense nationale passe devant des reporters, on lui demande, presque à tout coup : « Et puis, le 2 %, allez-vous l’atteindre? » En termes plus clairs : est-ce que le Canada va augmenter son budget militaire à hauteur de 2 % de son PIB, soit l’objectif fixé par l’OTAN?

Anita Anand n’a pas fermé la porte à cette possibilité. Nous allons augmenter nos dépenses en défense, a-t-elle répété il y a quelques jours, avant de filer à une rencontre du Conseil des ministres. Elle n’a pas fourni, par contre, de pourcentage. Les détails seront connus jeudi, au moment du dépôt du budget fédéral.

À l’heure actuelle, le gouvernement canadien octroie l’équivalent d’environ 1,4 % de son PIB à ses dépenses militaires. Passer à 2 % représenterait environ 16 milliards de dollars de plus par année, selon plusieurs experts. À titre indicatif, c’est deux fois plus que ce que devrait coûter annuellement le programme fédéral de garderies, une fois créé.

Cette somme peut sembler astronomique, mais plusieurs anciens membres des Forces armées canadiennes estiment qu’elle serait insuffisante pour combler tous les retards d’achats d’équipements qui se sont accumulés au cours des deux dernières décennies.

« Même si on arrivait à 2 % cette année [...] ça ne sera pas assez. On n’en aura pas encore [suffisamment] pour combler tout le manque en équipement. »

— Une citation de  Pierre St-Cyr, colonel à la retraite des Forces armées canadiennes

Le professeur Stéphane Roussel, spécialiste en politique de défense à l’École nationale d’administration publique (ENAP), lance le même type d’avertissement : L’idée que le 2 % devienne un seuil magique et qu’on va résoudre tous les problèmes est, à mon avis, vraiment erronée.

Portrait de Stéphane Roussel.

Le professeur Stéphane Roussel

Photo : Radio-Canada / Benoît Roussel

Pourquoi? D’abord, parce que la liste d'épicerie qui s’est accumulée sous les gouvernements successifs de Justin Trudeau et de Stephen Harper – ce dernier avait, à un moment donné, réduit le budget de la défense sous la barre du 1 % – est longue. Très longue. En plus des vieux avions de chasse CF-18 à remplacer, il y a aussi tout le système de radars à moderniser dans notre Grand Nord, qui n’est séparé de la Russie que par un océan.

En ce moment, explique le professeur et codirecteur du Réseau d’analyse stratégique Justin Massie, si Vladimir Poutine décidait d’attaquer à coups de missiles le Canada, ce n’est pas certain qu’on aurait la capacité de les détecter à temps pour pouvoir d’abord les intercepter, voire riposter avant qu’ils ne frappent le territoire canadien.

Le brise-glace fait son chemin à travers la glace dans la baie de Baffin.

Le brise-glace de la Garde côtière canadienne Louis S. St-Laurent dans le Grand Nord

Photo : La Presse canadienne / Jonathan Hayward

Pour augmenter la surveillance dans les eaux de l’Arctique, qui vont devenir de plus en plus stratégiques avec la fonte des glaciers, on manque aussi de drones, de satellites à basse orbite et, possiblement, de sous-marins à propulsion nucléaire. Le Canada ne dispose pas non plus d’avions pour ravitailler en essence ses futurs appareils de chasse.

Le hic, c’est que chacun de ces équipements coûte une fortune. Rien que pour remplacer les CF-18, qui sont âgés de 40 ans, le gouvernement fédéral s’attend à dépenser près de 20 milliards de dollars. En guise de comparaison, dans son dernier plan environnemental, Ottawa annonçait 9 milliards de nouveaux investissements.

C’est extrêmement cher et ça monte chaque année, ajoute Justin Massie. L’inflation dans la défense, ce n’est pas 5 %, mais plutôt 10 % ou 15 % [par année], car c’est de la haute technologie.

Choisir, mais quoi?

Un avion sur une piste d'atterrissage.

Un avion sur la base militaire de Trenton, en Ontario, qui s'apprête à livrer du matériel à l'armée ukrainienne via la Pologne.

Photo : La Presse canadienne / Sean Kilpatrick

Bref, même si le gouvernement Trudeau consent jeudi à une augmentation du budget militaire, il faudra inévitablement faire des choix. Et c’est là que le bât blesse, estime le colonel à la retraite Pierre St-Cyr.

Quelles sont les priorités d’engagement des Forces canadiennes? [...] Ce n’est pas clair, souligne-t-il en entrevue. Or, pour savoir ce dont on a besoin, ça prend, d’après lui, une politique étrangère claire et nette.

Plusieurs options s’offrent au Canada : voudrait-on, par exemple, privilégier la surveillance de l’Arctique et créer de meilleures capacités de défense dans notre Grand Nord? Ou se préparer en cas de grand déploiement militaire de l’OTAN en Europe? Ou plutôt mettre l’accent sur les missions de paix un peu partout dans le monde (ce que Justin Trudeau a très peu fait depuis des années)?

Une soldate et un équipement militaire.

L'OTAN a intensifié ses exercices militaires dans le cercle polaire arctique depuis l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Celui-ci est mené par la Norvège.

Photo : Reuters / Yves Herman

Si plusieurs experts reprochent au gouvernement fédéral de ne pas avoir bien défini ses priorités en matière de défense, le professeur Stéphane Roussel se montre un peu plus compréhensif, car il est toujours difficile de prévoir de quoi va être faite la prochaine guerre.

Par exemple, au début des années 2000, explique le professeur de l’ENAP, vous aviez beaucoup de gens qui disaient que le Canada devrait se spécialiser dans le maintien de la paix et abandonner tout ce qui est forces de combat lourdes [...] ou encore se trouver des spécialités.

C'est jour de budget à Ottawa jeudi et des signaux laissent croire que le budget de la défense va être haussé. On en parle avec Rémi Landry, professeur associé à l'Université de Sherbrooke et lieutenant colonel retraité des Forces armées canadiennes.

Le problème, selon lui, c’est que, si la prochaine mission n’a pas rapport avec cette spécialisation, l’armée sera rapidement prise au dépourvu.

Donc, dans un pays comme le Canada, où la population est relativement peu nombreuse et où les ressources sont nécessairement limitées, on finit souvent par garder un petit nombre d’équipements dans chacun des domaines, même si ça peut rendre plus difficiles des opérations d’envergure et à long terme.

Quand il manque des soldats

La pénurie dans les Forces armées n’est pas seulement matérielle. Elle touche aussi le personnel. Certains experts estiment qu’il manque au moins 7500 soldats à l’heure actuelle, en partie en raison de la pénurie de main-d'œuvre. Le secteur militaire peine à faire concurrence à d’autres domaines de l’économie canadienne. Et comme le personnel représente 45 % des dépenses des Forces armées, une augmentation du budget permettrait d’offrir des salaires plus concurrentiels et, possiblement, de combler cette pénurie.

De l’argent qui ne sert pas

Portrait de Justin Massie devant une bibliothèque.

Le professeur Justin Massie

Photo : Radio-Canada / Benoît Roussel

Avant d’en dire davantage sur les façons dont on pourrait gérer une augmentation des dépenses militaires, il y a une question, peut-être plus fondamentale encore, qui se pose : est-on capable de dépenser les sommes déjà budgétées? Le bilan des dernières années à cet égard n’est pas reluisant.

Dans un rapport rendu public récemment à la Chambre des communes, on apprenait qu’en 2021, le ministère de la Défense nationale n’avait pas utilisé une portion de son budget. Ainsi, 1,2 milliard d’une enveloppe totale de 28 milliards de dollars a été retourné au Conseil du Trésor, en grande partie à cause des retards dans l’achat de matériel militaire.

« On a un système d’acquisition dysfonctionnel, c’est-à-dire qu’on n’arrive pas à dépenser l’argent qu’on reçoit. »

— Une citation de  Justin Massie, professeur de sciences politiques à l’UQAM et codirecteur du Réseau d’analyse stratégique

Comment expliquer de telles inefficacités? Comme les achats militaires demandent des milliards de dollars d’investissements, les gouvernements veulent en général s’assurer de l’irréprochabilité de leurs choix aux yeux du public.

On appelle ça le « test Globe and Mail », explique le colonel à la retraite Pierre St-Cyr. Autrement dit, [tu veux t’assurer] que si ça passe en première page [du journal], tu n’es pas pris en défaut. Résultat, les examens en comité sont multiples et peuvent allonger le processus.

L’autre enjeu, c’est que souvent, ce sont les élus eux-mêmes qui étirent la sauce inutilement.

Le meilleur exemple est sans doute celui du remplacement des avions de chasse. En 2015, voyant que Stephen Harper était pris dans une tempête avec l’achat des F-35 – qu’il avait conclu sans appel d’offres concurrentiel –, Justin Trudeau promettait de ne pas se procurer les avions de Lockheed Martin.

Or, en mars 2022, le même premier ministre libéral entamait les négociations finales avec le constructeur américain pour acquérir 88 appareils F-35. La question qui était sur toutes les lèvres : pourquoi n’aurait-il pas pu le faire sept ans plus tôt? 

Stephen Harper devant un aéronef.

En 2010, le gouvernement conservateur de Stephen Harper annonçait qu'il allait remplacer les CF-18 vieillissants par des F-35.

Photo : La Presse canadienne / Ryan Remiorz

Le spécialiste Justin Massie pense que, pour limiter au maximum la partisanerie dans les processus d’acquisition, il importe que les partis politiques, surtout les libéraux et les conservateurs, s’entendent sur un plan de 5 ans, voire de 10 ans des prochaines acquisitions pour éviter un retour en arrière chaque fois qu’il y a un changement de gouvernement. Ce genre de consensus bipartisan existe d’ailleurs dans des pays comme l’Australie ou la France.

L’Ukraine, une occasion à saisir

Anita Anand marche avec le premier ministre Justin Trudeau et Jens Stoltenberg lors de leur visite d'une base militaire.

La ministre de la Défense Anita Anand marche avec le premier ministre canadien Justin Trudeau et le secrétaire général de l'OTAN Jens Stoltenberg lors de leur visite de la base militaire, à Adazi, en Lettonie.

Photo : La Presse canadienne / Adrian Wyld

Malgré les lenteurs du système d’acquisition, plusieurs experts estiment que le conflit qui afflige l’Ukraine offre tout de même l’occasion de rattraper un certain retard.

Il y a une fenêtre d’opportunité pour le gouvernement dans l’opinion publique pour augmenter les dépenses en défense, croit le politologue Stéphane Roussel, qui pense que, pour la première fois depuis longtemps, on a l’impression qu’il y a une menace qui plane sur le Canada. Tout à coup, ajoute Justin Massie, la guerre n’est plus quelque chose de théorique.

Il y a lieu de se demander, par contre, si cette acceptabilité sociale va durer. Bien des experts en doutent.

Si dans quelques années, par exemple, le conflit ukrainien est réglé et que le gouvernement fédéral souhaite atteindre l’équilibre budgétaire, est-ce qu’on va vouloir couper davantage la défense nationale ou les garderies? demande M. Massie. 

Le colonel à la retraite Pierre St-Cyr reconnaît aussi que bien des Canadiens ne voient pas la nécessité d’investir dans la défense en temps de paix.

Bref, même si le gouvernement Trudeau décide d’atteindre le fameux 2 % dans le budget de jeudi ou de s’en approcher, rien ne garantit que cette ambition de flirter avec ce pourcentage soit là pour durer.

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