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Quelle stratégie le Canada doit-il adopter sur la scène internationale?

Ottawa doit mieux définir ses priorités et le rôle qu’il veut jouer dans le monde, estiment des experts.

Des représentants des pays sont rassemblées dans la salle des séances de l'Assemblée générale des Nations unies, à New York.

Le premier ministre canadien Justin Trudeau s'adresse à distance à l'Assemblée générale des Nations unies le 1er octobre 2020 à l'occasion du 25e anniversaire de la quatrième conférence mondiale sur les femmes.

Photo : UN/Rick Bajornas

Tensions avec la Chine, sécurité, gouvernance mondiale, climat. Les dossiers ne manqueront pas pour le nouveau gouvernement fédéral et son ministre des Affaires étrangères. Des experts appellent à une réflexion approfondie sur la place que nous voulons occuper, comme Canadiens, dans un ordre mondial en reconfiguration.

Il a été très peu question de politique étrangère et de relations internationales pendant la campagne électorale fédérale.

Comme le fait remarquer Marie-Joëlle Zahar, professeure au Département de science politique de l’Université de Montréal, les débats des chefs n’ont qu’effleuré des questions comme celles du retrait d’Afghanistan ou des relations avec la Chine. Les propos se limitaient le plus souvent à des slogans, selon elle, qui ne permettent pas une véritable réflexion sur ces questions importantes.

Si des dossiers comme l’Afghanistan ne s'étaient pas imposés dans la campagne [en raison de l’actualité], on n'aurait pratiquement pas entendu parler de politique étrangère. Et ce n'est pas nouveau, souligne-t-elle, car les relations internationales étaient peu abordées au cours des campagnes précédentes, précise-t-elle.

Pourtant, de larges consultations (Nouvelle fenêtre) sur la politique étrangère ont été menées et montrent que les citoyens sont intéressés, ils aimeraient que leur voix soit entendue sur ces questions. Mais on ne leur offre pas ça au menu, déplore-t-elle.

C’est dommage qu'on n'utilise pas les campagnes électorales pour explorer ces interactions qu'il y a entre nos positions à l'international et les choix que nous avons à faire à l'interne. Parce qu'aujourd'hui, on ne peut plus penser les uns sans penser les autres, soutient la chercheuse spécialisée en résolution des conflits.

On n’a qu’à songer aux effets des changements climatiques – qui, en plus d’entraîner sécheresses et feux de forêt, ont des implications sur la circulation dans l’Arctique, où rivalisent plusieurs pays, dont le Canada – ou encore à la reprise économique post-COVID, pour ne citer que ces exemples.

Le brise-glace moyen de la Garde côtière canadienne Henry Larsen à Allen Bay.

Un brise-glace de la Garde côtière canadienne dans l'Arctique

Photo : La Presse canadienne / Sean Kilpatrick

Le gouvernement doit anticiper les situations qui semblent éloignées pour l’instant, mais qui pourraient devenir des crises qui nous impliquent directement, rappelle-t-elle.

Par exemple, les réfugiés haïtiens qui se massent actuellement à la frontière sud des États-Unis ne cherchent visiblement pas à venir s'établir au Canada. Néanmoins, s'il y avait un raidissement de la politique états-unienne, cela pourrait créer un mouvement de réfugiés en direction de la frontière canadienne comme on a connu il y a quelques années sous l'administration Trump, explique-t-elle.

Bref, on doit se rappeler qu’on ne vit pas en vase clos.

Il faut se montrer, proposer des choses

Jocelyn Coulon, chercheur au Centre d'études et de recherches internationales de l'Université de Montréal (CERIUM), remarque que les plateformes électorales des formations politiques faisaient généralement peu référence aux relations internationales.

Par exemple, l'ONU et les opérations de paix n’étaient mentionnées qu'une seule fois dans le programme du Parti libéral du Canada.

D'après lui, le constat actuel s’inscrit dans la tendance amorcée sous le gouvernement de Stephen Harper et poursuivie sous celui de Justin Trudeau, soit un lent déclin de la voix du Canada dans le monde.

Malgré leur promesse en 2015 de revenir en force sur la scène internationale, les libéraux de Justin Trudeau ont poursuivi la stratégie des conservateurs, soit la construction d’une forteresse nord-américaine en matière de sécurité et de défense, et une politique étrangère collée sur les décisions qui se prennent à Washington, selon lui.

Il y a une série de paramètres psychologiques, intellectuels, politiques qui font en sorte que, depuis six ans, le Canada est plus observateur qu'acteur de la scène internationale, ce qui est un renversement par rapport à la période d’avant le début des années 2000, observe celui qui a été conseiller de l’ancien ministre des Affaires étrangères Stéphane Dion.

Le Canada a pourtant bâti depuis les années 50 sa réputation et son identité nationale sur le caractère distinct de sa diplomatie, soutient-il. Le Canada a soumis des idées, des initiatives qui ont été discutées puis adoptées par la communauté internationale : Casques bleus, reconnaissance de la Chine populaire, lutte contre l’apartheid, création de la Francophonie et de la Cour pénale internationale, traité d’interdiction des mines antipersonnel, cite-t-il en exemples.

Des casques bleus, au sol.

Les Casques bleus ont été créés à l'initiative de l'ancien premier ministre Lester B. Pearson.

Photo : Reuters / Afolabi Sotunde

« On n'est pas capable de nommer une seule grande initiative de Justin Trudeau sur la scène internationale. »

— Une citation de  Jocelyn Coulon, chercheur au Centre d'études et de recherches internationales de l'Université de Montréal

Il est vrai que le gouvernement Trudeau a dû composer avec l’administration Trump, son protectionnisme et son imprévisibilité. Mais, d'après M. Coulon, cela ne justifie pas d’abandonner notre voix distincte et audacieuse en politique étrangère.

Quand Trump est arrivé au pouvoir, c'est comme si, au bureau du premier ministre, on s'était dit : "Il ne faut surtout pas froisser les Américains, cette administration-là, et donc, on va jouer safe", remarque-t-il.

La dégradation des relations entre le Canada et plusieurs pays – Chine, Russie, Inde, Arabie saoudite – devrait toutefois inciter le gouvernement Trudeau à une réflexion d’ensemble sur sa politique étrangère, selon le chercheur. Quelle lecture fait-on de l’état du monde à l’heure actuelle? Ensuite, quelle place veut-on occuper dans ce monde, quelles solutions sommes-nous prêts à apporter?, demande-t-il.

Le lot des puissances moyennes

Marie-Joëlle Zahar observe que nous sommes actuellement dans une crise du multilatéralisme. Ces dernières années, de grandes puissances multiplient les accords bilatéraux et tendent à délaisser les forums et les institutions multilatérales comme celles de l’ONU.

Mais le Canada doit absolument investir ces lieux de concertation et de décision, selon elle. En tant que puissance moyenne, il faut collaborer avec nos alliés, savoir user de tact et de diplomatie dans nos relations avec les géants américain et chinois, et bien jouer nos cartes.

On dit souvent, à raison, que le Canada a des ressources limitées et que c'est une puissance moyenne, donc que son action à l'international connaît des contraintes réelles, affirme Mme Zahar.

Mais, si nous revenons à la fin des années 90, les ressources canadiennes limitées n'ont pas empêché de jouer un rôle moteur dans des dossiers internationaux extrêmement importants : la Convention d'Ottawa sur les mines antipersonnel ou le rapport sur la responsabilité de protéger, qui, par la suite, est devenu une norme adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies, poursuit-elle.

Si on regarde cette [période], on se rend compte que l'action du Canada est forte lorsqu'il œuvre en collaboration avec d'autres pays qui partagent des vues similaires. Et cette action est forte lorsqu'elle se base sur l'appui des Canadiens et des Canadiennes, donc lorsqu'elle trouve un écho dans la population, ajoute la chercheuse.

La libération de Michael Kovrig et Michael Spavor, détenus arbitrairement en Chine pendant plus de 1000 jours en représailles à l’arrestation au Canada de la directrice financière de Huawei, Meng Wanzhou, est un bon exemple des avantages de travailler avec plusieurs partenaires, selon elle.

Michael Kovrig marche et salue les gens de la main droite.

Michael Kovrig sur le tarmac de l'aéroport Pearson de Toronto, après sa libération et son retour au Canada.

Photo : Reuters / CHRIS HELGREN

La Chine est un acteur international économique pour l'instant, mais qui a des visées de devenir un acteur international militaire incontournable. Et tout comme les États-Unis, nous ne pourrons pas les ignorer. On ne vit pas en autarcie. Mais la question qui se pose est comment faire pour travailler avec les Chinois lorsque nécessaire pour ne pas systématiquement leur permettre de faire fi des règles internationales. Et pour naviguer dans tout ça de manière à ne pas être seul, explique-t-elle.

Le Canada n’aurait pas pu régler ce problème de façon isolée, soutient Mme Zahar. C'est à la fois grâce à notre relation avec les États-Unis et probablement énormément de discussions avec les Américains sur la manière dont ils pourraient régler le problème Huawei, mais c'est aussi à travers notre collaboration avec l'Union européenne, avec certaines puissances européennes en particulier, sur un engagement normatif contre l'idée de la prise d'otages en diplomatie que nous avons réussi à faire valoir notre position et à libérer les deux Michael, dit-elle.

« Il est important de savoir ce que notre population peut accepter et ce qu'elle ne peut pas accepter. Où sont nos lignes rouges internes pour qu'un gouvernement ne soit pas désavoué sur sa politique étrangère. »

— Une citation de  Marie-Joëlle Zahar, professeure de science politique à l’Université de Montréal

L’Afrique et la zone indopacifique

D'après Jocelyn Coulon, le Canada a aussi laissé passer des occasions de taille en Afrique, le prochain continent pour le développement économique. Il se demande s’il n’est pas trop tard, le Canada ayant peut-être manqué le bateau.

Deux puissances dominantes, la France et la Chine, y sont bien installées, rappelle-t-il. Mais des puissances moyennes, comme l'Italie, l'Inde, le Brésil, la Turquie, la Corée du Sud et l'Allemagne, sont de plus en plus présentes sur le territoire africain et tentent de conquérir des marchés, note-t-il.

Les deux chercheurs considèrent que la fermeture d’ambassades canadiennes sur le continent fait mal à nos relations avec les pays africains.

La Turquie, par exemple, a 45 ambassades en Afrique. Le Canada en a 21. Or la Turquie ne s'est jamais intéressée à l'Afrique jusqu'à il y a encore une vingtaine d'années, alors que le Canada a une présence qui a plus d'un siècle, que ce soit en Afrique francophone ou anglophone. La Corée du Sud, un pays où on ne parle ni français ni anglais, a plus de commerce avec l'Afrique que nous en avons, affirme Jocelyn Coulon, qui déplore aussi la diminution de la participation du Canada aux missions de paix de l’ONU.

Le spécialiste remarque que la plateforme électorale du Parti conservateur du Canada contenait, elle, des propositions intéressantes sur nos liens avec l’Afrique.

Visiblement, ils ont pris acte que tout le monde est en Afrique et que, pour atteindre des objectifs économiques, sécuritaires et diplomatiques, il faut être sur ce continent où il y a 54 États, qui représentent le plus grand bloc politique à l'Assemblée générale des Nations unies. Si vous n'êtes pas sur le terrain, les Africains ne vous voient pas. Et ça a son importance le jour où on veut se faire élire au Conseil de sécurité, poursuit-il.

M. Coulon attribue l’échec du Canada à obtenir un siège non permanent en 2020 à ce manque d'appui des pays africains.

Les deux chercheurs se demandent aussi si le Canada n’est pas en train de rater des occasions dans la région indopacifique. Récemment, l’Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni ont conclu l’accord AUKUS, portant sur des fournitures militaires et le partage de renseignements pour contrer l’expansionnisme chinois, mais qui exclut le Canada.

Un sous-marin avec des membres d'équipage.

Un sous-marin à propulsion nucléaire semblable à ceux qui seront fournis à l'Australie dans le cadre de l'accord AUKUS.

Photo : Reuters / Michelle McLoughlin

Évidemment, nos moyens sont limités et on ne peut pas être partout, reconnaît Mme Zahar. Mais le Canada doit se demander où mettre ses billes en fonction de ses objectifs.

Cette région semble émerger comme étant vraiment un point névralgique, où la Chine et les États-Unis sont extrêmement actifs. Si jamais le Canada constate qu'il n'a pas de ressources pour être à la fois en Afrique et en Asie-Pacifique, par exemple, [...] le gouvernement aura des choix difficiles à faire. Il devra bien réfléchir et devra expliquer le tout à la population et s’assurer d’avoir son appui, conclut-elle.

« Tous les experts s'accordent à dire que le temps de la diplomatie qui était réservé aux diplomates et aux militaires est révolu. »

— Une citation de  Marie-Joëlle Zahar, professeure de science politique à l’Université de Montréal

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