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Régler le dossier iranien demandera à Biden beaucoup d'adresse

Le dossier iranien est une épine dans le pied du président américain. Doit-il ressusciter l’accord sur le nucléaire ou explorer de nouvelles voies?

Joe Biden sur fond de drapeau américain.

Joe Biden, qui était alors candidat à la présidence, lors d'une conférence de presse à New York, le 7 janvier 2020.

Photo : Getty Images / TIMOTHY A. CLARY

Parmi les priorités auxquelles devra s’atteler le président Biden, le dossier iranien figure en bonne position. Pendant la campagne, il a promis de revenir dans l'accord international de 2015 censé empêcher Téhéran de se doter de l'arme nucléaire. Cet accord, signé par Barack Obama alors que Joe Biden était le vice-président, avait été abandonné par Donald Trump en 2018.

J'offrirai à Téhéran une voie crédible vers la diplomatie. Si l'Iran recommence à respecter strictement l'accord nucléaire, les États-Unis rejoindront l'accord en le prenant comme point de départ aux négociations de suivi. Avec nos alliés, nous travaillerons pour renforcer et étendre les dispositions de l'accord sur le nucléaire, tout en traitant également d'autres sujets de préoccupation, a-t-il soutenu dans un article d'opinion publié sur le site de CNN cet automne.

Je suis prêt à suivre la voie de la diplomatie si l’Iran prend des mesures pour montrer qu’il est également prêt.

Joe Biden, président des États-Unis

1. Faut-il revenir à l'accord de 2015 ou vaudrait-il mieux recommencer à neuf?

Le Plan d'action global commun (JCPOA, selon le sigle anglais) est le fruit de longues années de travail et de négociations ardues entre l’Iran et le groupe des six (Chine, États-Unis, France, Grande-Bretagne, Russie et Allemagne). L’Iran s’était engagé à réduire ses capacités nucléaires et à accepter l’encadrement de l'Agence internationale de l'énergie atomique pour dix ans, en échange d'un allègement progressif des sanctions économiques prises à son égard par la communauté internationale.

Pendant sa campagne présidentielle, Donald Trump avait fortement décrié l’accord (le pire accord au monde, selon lui) et soutenu qu’il permettait à l’Iran de continuer d’enrichir de l’uranium. En mai 2018, il en a retiré les États-Unis et a par la suite réimposé des sanctions à Téhéran. Sa stratégie de la pression maximale visait à contraindre les Iraniens à de plus grandes concessions.

Des gens brûlent des drapeaux américains.

Des centaines d’Iraniens ont vivement réagi à l’annonce du président Trump en brûlant des drapeaux et en scandant des slogans antiaméricains lors d’une manifestation improvisée devant l'ancienne ambassade des États-Unis à Téhéran.

Photo : Getty Images / Atta Kenare

L'Iran avait pourtant bien tenu ses engagements, selon l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), chargée de la surveillance du volet technique de l'accord. Le gouvernement américain estimait qu’il le faisait aussi, puisqu’il l’a certifié à plusieurs reprises.

L’AIEA a attesté notamment que Téhéran n'avait pas enrichi d'uranium à des degrés prohibés ni constitué de stocks illégaux d'uranium faiblement enrichi ou d'eau lourde.

Ce qui dérangeait Washington, c’étaient surtout les activités déstabilisatrices de l’Iran au Moyen-Orient. On peut penser au soutien de l'Iran au Hezbollah, au gouvernement Assad en Syrie ou aux Houthis au Yémen. Tous des dossiers dans lesquels Téhéran s’oppose aux États-Unis et à ses alliés régionaux.

Mais les ambitions régionales des Iraniens, tout comme le développement de missiles balistiques (qui inquiète grandement Israël), ne font pas partie de ce qui a été négocié dans le cadre du JCPOA, qui n’encadre que les activités nucléaires de l’Iran.

Vue aérienne des débris de l'avion ukrainien après son écrasement en Iran.

Le 8 janvier 2020, deux missiles militaires iraniens ont percuté un avion d'Ukraine International Airlines faisant 176 victimes, dont des dizaines de Canadiens.

Photo : Associated Press / Ebrahim Noroozi

C’est pourquoi revenir à l'accord tel qu’il a été négocié n’est pas une option, pense Richard Goldberg, chercheur principal à la Fondation pour la défense des démocraties et ex-conseiller pour l'Iran au sein de l'administration Trump.

Il y a plusieurs pôles d’action, soutient M. Goldberg. Il y a la menace nucléaire, la menace des missiles, la menace terroriste et la question des droits de l'homme. Ces problèmes doivent être abordés de manière globale, parce que si on accorde un allègement des sanctions uniquement pour l'un d’entre eux, on finira par donner à l'Iran tout ce dont il a besoin.

Nous ne pouvons pas permettre à l'Iran d'obtenir un allègement prématuré des sanctions tant qu'il n'aura pas répondu à toutes les menaces que nous avons définies.

Richard Goldberg, chercheur principal à la Fondation pour la défense des démocraties

M. Goldberg affirme que la base démocrate fait pression pour revenir à l’accord, parce que c’est un héritage de l’ère Obama et qu'il est un vecteur d’opposition à Donald Trump. Mais ce qu’il a entendu de la part de l’équipe Biden le rassure sur le fait qu’il n’y aura pas de retour précipité dans le JCPOA, mais que la nouvelle administration prendra le temps de mettre en place quelque chose de plus créatif, plutôt qu’un accord ancien et expirant, qui ne donne pas de marge de manoeuvre aux États-Unis.

Les politiciens réunis autour d'une table.

En juin 2015, le secrétaire d'État américain, John Kerry, et d'autres membres de l'administration Obama ont discuté âprement, à Vienne, avec le ministre iranien des Affaires étrangères, Mohammad Javad Zarif, et sa délégation afin d'en arriver à une entente avant la fin de l'échéancier.

Photo : Getty Images / Carlos Barria

Il faut voir cet accord, malgré ses failles, comme un point de départ, estime pour sa part Clément Therme, chercheur à Sciences Po Paris.

Du côté américain, il y a deux défauts majeurs à l'accord : la question des missiles balistiques et celle de la politique régionale, parce que leurs alliés régionaux, c’est-à-dire les Émirats arabes unis, l'Arabie saoudite et Israël, ont protesté de ne pas avoir été associés à cet accord en 2015.

Aux yeux des Iraniens, l’accord a été décevant dans la mesure où seules les sanctions liées au programme nucléaire ont été levées (et non pas toutes les sanctions, comme la population croyait). De plus, lorsque les Américains s’en sont retirés inopinément, en réimposant des sanctions, il n’y a eu aucune conséquence. Il y avait un mécanisme prévu au cas où l'Iran tricherait, mais il n'y avait pas un mécanisme qui prévoyait des sanctions contre les États-Unis [en cas de non-respect de l’accord], ajoute M. Therme.

Il est plus réaliste, pour la suite des choses, d'envisager un accord partiel et de court terme qui comprendrait une réduction des capacités nucléaires iraniennes contre une levée partielle des sanctions pour raisons humanitaires, en raison de la crise sanitaire du COVID-19.

Clément Therme, chercheur à Sciences Po Paris

Ce serait, selon le chercheur, une façon de restaurer la confiance, pour pouvoir revenir petit à petit à une base de négociation plus saine.

2. La stratégie de pression maximale peut-elle fonctionner?

Le président américain a signé un ordre présidentiel pour commencer à rétablir les sanctions américaines liées au programme nucléaire du régime iranien.

Donald Trump a signé en 2018 un ordre présidentiel pour commencer à rétablir les sanctions américaines liées au programme nucléaire du régime iranien.

Photo : Reuters / Jonathan Ernst

La question est de savoir ce que cette stratégie, mise de l'avant par Donald Trump, prétendait obtenir, souligne Chen Zak Kane, directrice du programme de non-prolifération au Moyen-Orient à l'Institut Middlebury d'études internationales, à Monterey, en Californie.

Si l'idée était que l'Iran changerait et deviendrait pratiquement un État occidental libéral, cela ne s'est évidemment pas produit, précise-t-elle. Dans ce sens, la pression maximale a échoué. De plus, le pays ne s'est pas effondré non plus.

Il y a des gens qui croient aux sanctions ainsi qu’aux frappes militaires et qui croient encore que la pression maximale pourrait fonctionner si on lui donnait plus de temps. Mais quelle est la stratégie plus durable à long terme? Je pense qu'il est bien établi qu'une action militaire peut être efficace, mais à très, très court terme, alors que ses conséquences peuvent être extrêmement néfastes.

Chen Zak Kane, directrice du programme de non-prolifération au Moyen-Orient de l'Institut Middlebury d'études internationales, à Monterey, en Californie

C’est également l’avis de Clément Therme, qui soutient que la politique menée par Donald Trump, en plus d’être dangereuse, a miné la crédibilité des États-Unis et donc sa capacité de négociation.

Sur le plan intellectuel, le changement de régime est séduisant, mais ce n’est pas réaliste, croit le chercheur. Les outils utilisés, c'est-à-dire les sanctions, ont produit l'effet inverse : l'appauvrissement du pays, la fin de la classe moyenne et la nucléarisation accélérée de l'Iran.

L'histoire a montré récemment qu'on obtient plus de résultats par le compromis. Mais seulement dans le cadre nucléaire, l'ambition d'aller au-delà serait une illusion de la part de l'administration Biden.

Clément Therme, chercheur à Sciences Po Paris
Hassan Rohani, assis près d'un drapeau iranien.

Le président iranien, Hassan Rohani, est en poste jusqu'au 18 juin.

Photo : Getty Images / AFP/ALEXEY DRUZHININ

Pour les adeptes des sanctions, cependant, la stratégie de la pression maximale est la bonne, dans la mesure où elle a fait subir de lourdes pertes économiques au régime, qui a dû couper son budget de la défense et diminuer ses subsides à différentes milices régionales. Il est maintenant dans une situation intenable et donc plus prêt à faire des concessions.

Le temps joue en faveur des États-Unis, estime Richard Goldberg, tant que les Iraniens croient qu’une menace militaire crédible, des frappes américaines ou israéliennes, est toujours à l’ordre du jour s'ils essaient d’accélérer leur course à la bombe.

L'administration Biden hérite d'un énorme pouvoir de pression à un moment où le régime iranien est à court d'argent et est de plus en plus désespéré d'obtenir un allègement des sanctions, soutient-il. C'est une opportunité.

3. Quelle est la stratégie iranienne?

Les sanctions ont fait mal à l'économie iranienne. Elles ont chassé les investisseurs étrangers et plongé le pays dans une violente récession. En 2019, l'inflation a été de 41,2 %, le PIB a chuté de 9,5 %, le chômage a dépassé les 20 % et la monnaie nationale, le rial, a perdu les deux tiers de sa valeur. Les exportations de pétrole, entrée importante de devises pour le pays, sont en chute libre.

En riposte à ce qu’il considère comme une trahison de l’accord de la part des Américains, Téhéran a annoncé avoir repris ses activités d’enrichissement de l’uranium, et tente ainsi de faire pression sur les autres États signataires de l'accord (pays européens, Russie et Chine) pour qu'ils l'aident à contourner les sanctions et à exporter son pétrole.

Des centrifugeuses dans une usine.

L'Iran a enclenché un processus destiné à produire de l'uranium enrichi à 20 % dans l'usine souterraine de Fordo, sa principale mesure de désengagement de l'accord international de 2015.

Photo : La Presse canadienne / AP/AIEA

Au début de janvier, alors que Washington se préparait à l’inauguration du nouveau président, les Iraniens ont saisi un pétrolier sud-coréen dans le golfe Persique et mené des opérations d'entraînement à grande échelle avec des centaines de drones auxquelles participaient plusieurs branches militaires.

Pour le président iranien, la balle est maintenant dans le camp américain. Si Washington revient à l'accord nucléaire iranien de 2015, nous aussi nous respecterons pleinement nos engagements au titre du pacte, a-t-il déclaré.

4. Comment rétablir le dialogue?

Dans la mesure où ce sont les Américains qui se sont retirés de l’accord, ce serait à eux de faire le premier pas, croit Clément Therme. Ce sera cependant compliqué pour le président Biden, puisqu’il y a un fort consensus anti-iranien au sein de la classe politique américaine, souligne-t-il.

Il y aurait des pas à faire du côté iranien, qui pourraient être simultanés avec des pas américains, tels qu’autoriser les exportations de matériel médical, autoriser l'Iran à rapatrier des milliards de dollars qui sont placés sur des comptes à l'étranger pour la vente de pétrole avant le retrait américain de l'accord et reprendre les exportations de pétrole, note le chercheur.

Il faut également prendre acte, comme l’avait fait l'administration Obama, de la capacité nucléaire iranienne, affirme M. Therme. On ne peut pas nier l'accès de l’Iran aux technologies nucléaires, la question doit être plutôt comment on gère ses ambitions. Pour lui, cela implique de donner un certain espoir économique aux Iraniens tout en cherchant la désescalade.

Des Iraniens dans un bazar à Téhéran.

Le retour des sanctions a privé les Iraniens des bénéfices économiques qu'ils attendaient.

Photo : Associated Press / Ebrahim Noroozi

Ce n’est pas l’avis de Richard Goldberg, qui estime que ce sont les Iraniens qui doivent plier.

En fin de compte, ce sont eux qui manquent d'argent. Ils peuvent soit surveiller l'effondrement de leur régime, soit négocier avec les puissances occidentales et se plier à leurs demandes de se comporter comme une nation normale et d'avoir des relations normales avec elles.

On ne doit pas leur proposer de les payer pour se tenir à carreau pendant un petit moment, mais il faut plutôt avoir une stratégie claire sur la manière dont nous utiliserons la marge de manoeuvre dont nous avons hérité pour pousser le régime à répondre à la myriade de préoccupations que nous avons.

Richard Goldberg, chercheur principal à la Fondation pour la défense des démocraties

En outre, l’élection présidentielle iranienne aura lieu le 18 juin de cette année et Chen Zak Kane craint de voir un candidat conservateur, et encore plus hostile aux États-Unis, prendre le pouvoir.

Richard Goldberg, lui, ne s’en inquiète pas. Conservateurs ou réformateurs, selon lui, c’est du pareil au même. Les personnes qui prennent les décisions demeurent les mêmes, note-t-il. Ce ne sont que des nuances dans un système très dur.

5. Et les alliés?

Quand le président Trump s’est unilatéralement retiré de l’accord, en 2018, les Européens ont essayé de le garder vivant, ce qui n’était pas facile avec les sanctions secondaires appliquées par les Américains.

Des représentants des signataires de l'entente sur le nucléaire iranien sont assis autour d'une table de conférence.

Les signataires de l'accord sur le nucléaire iranien de 2015 se sont réunis à plusieurs reprises pour tenter de le sauver, comme ici, à Vienne, en 2018.

Photo : Getty Images / JOE KLAMAR

Les entreprises européennes qui avaient recommencé à faire affaire avec l’Iran ont dû plier bagage à nouveau. Et la crédibilité de l’accord en a pris un coup.

C’est pourquoi ce sera un effort important de rallier ces partenaires, dont certains sont sur la même longueur d'onde, et de s’entendre avec eux pour la suite des choses, croit Chen Zak Kane. Il y aura beaucoup de travail à faire pour reconstruire les relations avec l’Europe, la Russie et la Chine, et pour faire en sorte que les autres membres du JCPOA acceptent de négocier des mesures supplémentaires, affirme-t-elle.

Si les États-Unis peuvent obtenir le soutien des autres membres du JCPOA pour négocier de meilleures conditions, ils auront une plus grande influence sur l'Iran.

Chen Zak Kane, directrice du programme de non-prolifération au Moyen-Orient de l'Institut Middlebury d'études internationales, à Monterey

Richard Goldberg pense, lui aussi, qu’un front uni est nécessaire pour s’opposer à l’Iran.

Au cours des quatre dernières années, de nombreux problèmes ont assombri les relations entre les États-Unis et l'Europe. L'Iran n'était que l'un de ceux-là. Si ces désaccords peuvent être atténués, si le dialogue et la bonne volonté entre les États-Unis, l'Europe et le Canada sont rétablis, il n'y a aucune raison pour que l'Iran nous divise, car historiquement, nous savons que l'Iran n'est pas un allié. L'Iran est un ennemi; c’est un État voyou.

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