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Un rapport secret sur les relations économiques d’un Québec souverain dévoilé

À l'approche des 25 ans du second référendum sur la souveraineté du Québec, le 30 octobre, un document confidentiel préparé par la fonction publique en vue d'une victoire du oui est montré au public pour la première fois.

Le regretté Carl Grenier en entrevue dans sa résidence à l'été 2018. Sur ses genoux, le rapport confidentiel du Secrétariat temporaire pour l’examen des relations économiques après la souveraineté.

Carl Grenier en entrevue dans sa résidence à l'été 2018, quelques mois avant son décès causé par un cancer généralisé à 74 ans. Sur ses genoux, le rapport confidentiel du Secrétariat temporaire pour l’examen des relations économiques après la souveraineté.

Photo : Productions Aura

C’est un rapport classé . Dans les cercles souverainistes, il a un caractère mythique. Rédigé par les fonctionnaires de l’État québécois quelques mois avant le référendum de 1995, ce document de 700 pages formule des propositions « détaillées sur les aspects économiques du projet gouvernemental de souveraineté du Québec« top secret » ». Radio-Canada a mis la main sur une rare copie.

Peu de temps avant sa mort en 2018, son principal auteur et ex-haut fonctionnaire, Carl Grenier, a consenti à lever ouvertement le mystère sur ce rapport du STERES, le Secrétariat temporaire pour l’examen des relations économiques après la souveraineté, mis sur pied presque clandestinement plus tôt dans l’année référendaire.

Dans une longue entrevue à la caméra sur sa carrière avec le politologue Guy Lachapelle, M. Grenier apparaît à la toute fin avec l’imposant document boudiné sur ses genoux. Il y appuie fréquemment ses mains, comme pour le protéger. Il s'agit de la reproduction numéro 7, la sienne; celle que nous avons obtenu avec une copie de l'entretien.

C’était une question délicate de consacrer des fonds publics à cela, se souvient celui qui avait préalablement participé aux négociations de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) pour les gouvernements canadien et québécois respectivement. Au début de l'année 1995, il occupe la fonction de sous-ministre adjoint au ministère des Affaires internationales. Lors d’une rencontre de hauts fonctionnaires, il s’interroge sur l’engagement du premier ministre Jacques Parizeau de tenir un référendum : Ça engage l’État. Qu’est-ce que l’État fait?

Une photo prise à l'époque à l'Assemblée nationale en noir et blanc.

Carl Grenier (à l'extrême droite), accompagnant le premier ministre Robert Bourassa (à l'extrême gauche) en commission parlementaire à l'Assemblée nationale du Québec.

Photo : Carl Grenier

Silence. J’ai senti que j’avais touché une corde qu’ils auraient voulu laisser tranquille. Pour M. Grenier, l’État devait être prêt dès le jour suivant une victoire du oui. Plus tard, le secrétaire général – le grand patron de la fonction publique –, Louis Bernard, lui donnera avec l’accord du premier ministre les clés du STERES. Ce ne sera dans les faits qu’un local à l’édifice H près de l’Assemblée nationale, connu sous le nom de Bunker, avec un effectif d’une vingtaine de personnes et 2 millions de dollars.

Nous sommes à ce moment au printemps 1995. L’échéancier est court. Ma mission à moi, dit-il, c’était de livrer la marchandise. Que le Québec soit prêt au lendemain d’un référendum gagnant. Le rapport est livré un peu moins de deux mois avant le soir du 30 octobre. Un très petit nombre de copies, chacune numérotée, ont été distribuées aux plus hauts échelons du pouvoir.

Pour mieux connaître les coulisses de cette affaire, nous téléphonons à Louis Bernard. Il se fait avare de détails : C’est un document qui n’avait pas de statut et qui ne serait jamais enregistré en tant que document du gouvernement comme tel. Le STERES était secret pour son travail, mais pas pour son existence. Le rapport avait été conçu comme ne devant pas exister avec l’échec d’un référendum.

En 2004, dans un livre sur la vie politique de Jacques Parizeau, l’auteur Pierre Duchesne y relate pour la première fois quelques passages en exclusivité. Même la présidente du Conseil du Trésor d'alors, Pauline Marois, écrit dans sa récente autobiographie que ce n’est qu’une fois que je serais moi-même première ministre que j’aurais ces documents de travail en main. Elle était alors présidente du Conseil du Trésor.

Ces documents n’ont évidemment jamais été rendus publics. Ils ont dormi dans les coffres-forts du gouvernement pendant vingt ans, et je les y ai rangés à mon tour après en avoir pris connaissance. Pour autant que je sache, ils y sont toujours.

Pauline Marois, première ministre du Québec de septembre 2012 à avril 2014

Une demande d’accès à l’information n’a d’ailleurs pas permis au ministère du Conseil exécutif d’en trouver la trace.

Mais que contient le rapport?

Nous y voilà : comment ce nouvel État serait créé? Comme il avait finalement été convenu à la fin de la campagne référendaire, le Québec choisirait de maintenir le dollar canadien comme devise à long terme en établissant une entente avec la Banque du Canada, sujette à révision à une fréquence prédéterminée – de 10 ans par exemple. Un des éléments clés de l’union économique et monétaire entre le Québec et le Canada, peut-on y lire, est la préservation de l’intégration et du fonctionnement harmonieux de leur système financier respectif.

Québec aurait à assumer la dette correspondant à la valeur de l’actif qu’il conserve et seul le passif financier représente la portion à partager entre les deux États. Autrement dit, le nouveau pays hériterait des biens immobiliers et mobiliers de même que des avances et créances dues par des tiers sur le territoire. La part québécoise de la dette fédérale de 454 milliards de dollars se serait retrouvée entre 17,8 % ou 19 %, ou 81 ou 86,5 milliards de dollars. Une dette considérable.

Il a été calculé que le rapatriement de tous les employés fédéraux domiciliés au Québec dans la fonction publique québécoise aurait une incidence budgétaire de près de 700 millions de dollars. Il était également proposé de partager la plupart des sociétés d’État fédérales en fonction de leur territorialité; il aurait été par exemple souhaitable que Postes Canada et VIA Rail deviennent des entités binationales, mais non souhaitable dans le cas de Radio-Canada et de la Société canadienne d’hypothèques et de logement.

Le rapport confidentiel du Secrétariat temporaire pour l’examen des relations économiques après la souveraineté

Le rapport confidentiel du Secrétariat temporaire pour l’examen des relations économiques après la souveraineté

Photo : Radio-Canada / Mathieu Dion

Dans l’an 1 d’un Québec souverain, le gouvernement estimait que le déficit budgétaire s’établirait à environ 12 milliards de dollars, puis diminuerait à 9 et 7 milliards les années suivantes. Déjà, le déséquilibre des finances devait être corrigé; une rationalisation des services publics aurait été nécessaire les années suivantes.

Le STERES proposait une association économique Québec-Canada se situant entre les concepts de marché commun et d’union économique : Il est nécessaire que le commerce entre les deux parties puisse se faire sans aucun contrôle à la frontière. Quant aux relations internationales, il était recommandé que le Québec soumette sa candidature pour accéder à l’Organisation mondiale du commerce, au Fonds monétaire international, à la Banque mondiale et à l’Organisation de coopération et de développement économiques. Il lui incomberait d’assumer les responsabilités canadiennes envers les pays tiers et de proposer aux autres membres de l’ALENA de succéder au Canada pour le territoire douanier du Québec.

Mais avant toute chose, affirme Carl Grenier en entrevue, c’est absolument essentiel que les relations Québec-Canada soient connues avant de négocier avec un pays tiers, car ce que vous dites au Canada va s’appliquer aux autres.

Dans le rapport, chaque enjeu auquel devrait faire face le Québec est ainsi analysé jusqu’à ses plus fins détails, sans caractère partisan. De la problématique de la dette jusqu’aux transports maritimes et aériens, en passant par les télécommunications et la culture.

Si d’autres études se faisaient en parallèle, indique le spécialiste en politique québécoise Guy Lachapelle, il s’agit ici d’un document de gestion interne visant à évaluer la législation fédérale affectant le Québec. On parle de 400 lois fédérales qui allaient devoir être amendées. C’était à chaque ministère d’évaluer ce qu’il fallait ajouter ou enlever.

La valeur réelle, quand on consulte ce document, ça a été de retourner les pierres dans tous les ministères au gouvernement et de s’assurer qu’ils soient prêts à faire une liste d’éléments de négociation. C’était fondamental pour rassurer à court terme les marchés financiers et milieux économiques face à tout changement qui pourrait se produire.

Guy Lachapelle, professeur en science politique, Université Concordia

Un cadre institutionnel supranational y était même présenté. Il aurait été constitué d’une cour de justice, d’une assemblée parlementaire, d’un conseil d’au plus dix ministres provenant à parts égales de chaque État, d’une commission mixte pour gérer le bon fonctionnement de l’union et d’un secrétariat pour assurer un soutien aux organes politiques.

Et où se situeraient ces nouvelles institutions de l’Union économique Québec-Canada? Dans l’Outaouais, Hull principalement, où se trouvent nombre de bureaux et services fédéraux.

Ce partenariat avec le Canada aurait eu pour effet de préserver les bénéfices économiques de l’époque et un partage équitable du fardeau de la dette fédérale, et de rassurer les marchés financiers et de garantir la viabilité financière du projet [souverainiste], surtout dans la période de transition.

Rappelons-nous de la question référendaire : Acceptez-vous que le Québec devienne souverain, après avoir offert formellement au Canada un nouveau partenariat économique et politique [...]? Aux dires de Carl Grenier, l’État sortant, c’est l’État demandeur, et ce n’est jamais la position la plus forte dans une négociation.

Le Québec devait avoir une proposition de départ sérieuse en main, et les scénarios élaborés dans le rapport auraient, selon toute vraisemblance, donné de bonnes assises.

Mais qu’en pensait vraiment Jacques Parizeau? Tablettez-moi ça, aurait-il fait valoir au secrétaire général Louis Bernard en raison d’une trop grande mise en commun avec le Canada, selon des propos rapportés par le biographe Pierre Duchesne. Il ne voulait pas voir ce rapport avant le référendum, croit plutôt M. Grenier. Il ne voulait pas que la question de la négociation soit mêlée au résultat du référendum. Celui qui devait agir comme négociateur en chef, Lucien Bouchard, n’aurait d’ailleurs connu l’existence du document qu’après le grand soir.

Prêt pour un oui

L’ancien chef du Parti québécois, Jean-François Lisée, se trouvait aux premières loges de la préparation d’un référendum gagnant à titre de conseiller stratégique auprès de Jacques Parizeau et comme secrétaire du comité référendaire. Il se rappelle bien du STERES, une instance séparée de ses mandats.

On savait qu’il préparait ce qui deviendrait le breefing book du négociateur en chef, se remémore-t-il. Lorsqu’il faut négocier la dette, les actifs et la structure du marché commun, eh bien là, il faut entrer dans un certain nombre de détails qui sont du ressort de spécialistes qu’avait réunis Louis Bernard.

Ce document serait arrivé dans les mains de ceux qui devraient l’utiliser au bon moment.

Jean-François Lisée, ex-chef et ex-conseiller du Parti québécois

S’il reconnaît que Jacques Parizeau était mécontent du niveau d’enchevêtrements qui y étaient proposés entre un Québec souverain et le Canada ou de sa trop forte canadianisation, le rapport n'en demeurait pas moins pertinent. M. Parizeau, qui souhaitait un Québec le plus indépendant possible, aurait sans aucun doute demandé une proposition plus légère ou plus réaliste selon sa vision des choses, c’est-à-dire celle de préserver le dollar canadien et de négocier un espace commercial. Il était convaincu que le Canada accorderait un minimum au Québec.

Parallèlement aux négociations, Jacques Parizeau avait préparé une opération en vue de soutenir les marchés financiers en cas d’instabilité. Le gouvernement, la Caisse de dépôt et placement du Québec et des banques privées allaient racheter massivement des obligations de l’État québécois advenant une vente effrénée d’investisseurs en panique.

Aux dires de Jean-François Lisée, dès le jour 1, le Québec pouvait démontrer au monde que le pays en devenir était préparé : Le PQ avait le mandat de le faire et il aurait été irresponsable de ne pas se préparer.

Carl Grenier estimait néanmoins qu’il aurait fallu consacrer au moins deux à trois ans à ce genre de choses. Pour être bien préparé, il aurait fallu s’y prendre plus tôt. Aussitôt qu’il est question de ça dans l’esprit d’un premier ministre, il faut déclencher quelque chose. Autrement, on se met dans une situation de faiblesse face aux adversaires.

Si on veut désengager ce qui est engagé depuis un siècle et demi, on ne peut faire ça rapidement. [...] La paperasse est difficile.

Carl Grenier, ex-directeur, Secrétariat temporaire pour l’examen des relations économiques après la souveraineté

Son rapport montrerait tout de même le sérieux de la démarche, insiste Guy Lachapelle. Ce serait là la grande contribution de Carl Grenier, celle de rappeler qu’une négociation devra nécessairement avoir lieu et qu’il est possible de faire les changements de manière civilisée et économiquement viable pour tout le monde. L’acrimonie vécue à la suite du vote favorable au Brexit, la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, a de quoi illustrer toute l’importance de cette préparation.

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