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Faut-il séparer les fonctions de ministre de la Justice et de procureur général?

Jody Wilson-Raybould a perdu le 14 janvier dernier le ministère de la Justice et a fini par démissionner de sa nouvelle fonction de ministre des Anciens Combattants.

Jody Wilson-Raybould a perdu le 14 janvier dernier le ministère de la Justice et a fini par démissionner de sa nouvelle fonction de ministre des Anciens Combattants.

Photo : La Presse canadienne / Adrian Wyld

Hugo Prévost

Dans la foulée de l'affaire SNC-Lavalin, au cours de laquelle le premier ministre et plusieurs responsables fédéraux sont accusés d'avoir fait pression sur l'ex-procureure générale et ministre de la Justice Jody Wilson-Raybould pour renverser la décision de ne pas offrir d'accord de réparation, les experts ne parviennent pas à s'entendre sur l'utilité d'une éventuelle séparation des pouvoirs ministériels.

L'idée de cette séparation des pouvoirs, avancée par le nouveau ministre de la Justice, David Lametti, il y a environ une semaine, ainsi que jeudi par le premier ministre Justin Trudeau, refait surface alors que le concept d'indépendance entre les pouvoirs judiciaire et exécutif est au coeur de la controverse qui plombe le gouvernement depuis un mois.

En théorie, confier le rôle de procureur général à un agent indépendant nommé par le gouvernement, et non pas à un élu, permettrait de construire un « mur » entre la fonction publique et les gouvernants lorsque viendrait le temps d'évaluer les décisions de la Direction des poursuites pénales.

En agissant de la sorte, cependant, le gouvernement fédéral se trouverait en territoire inconnu – en matière de droit canadien –, puisque ces deux fonctions ont toujours été associées, explique Patrick Taillon, professeur à la faculté de droit de l'Université Laval.

« [Séparer les pouvoirs] ferait en sorte que la décision administrative d'entreprendre ou non des poursuites serait dévolue à des gens qui ne sont pas élus, et donc seraient à l'abri des considérations politiques partisanes », indique-t-il au bout du fil.

L'inconvénient, en contrepartie, ce serait peut-être une perte de responsabilité ou d'imputabilité, puisque dans notre système actuel, le ministre dispose de pouvoirs. S'il ne les exerce pas dans l'intérêt public et conformément aux principes qui régissent [le ministère], son gouvernement a des comptes à rendre à la population.

Patrick Taillon, professeur de droit à l'Université Laval

Toujours selon M. Taillon, « chaque fois que l'on multiplie les organes indépendants qui échappent à la responsabilité ministérielle, on perd un peu de cette reddition de comptes ».

Si Ottawa décidait d'aller de l'avant avec cette séparation des pouvoirs, M. Taillon envisage un processus relativement simple : « J'ai l'impression qu'il ne sera pas nécessaire de modifier la Constitution, puisqu'il s'agit de la manière dont on organise le Cabinet fédéral, et ce n'est donc pas quelque chose qui intéresse les provinces. »

Le temps pourrait cependant manquer si le premier ministre souhaite effectivement procéder à cette scission, selon Patrick Taillon. « La session [parlementaire] est déjà en cours à Ottawa, et il y a une date limite pour le dépôt et l'adoption de projets de loi avant les vacances [estivales] », précise-t-il.

Et puisque les Canadiens seront appelés aux urnes en octobre, il est peu probable que les députés siègent après ces vacances et avant le déclenchement des élections.

Pour faire adopter un projet de loi avant juin, indique le professeur de droit, le gouvernement devrait mettre les bouchées doubles pour en rédiger le contenu, le faire adopter en comité, puis le soumettre au processus d'approbation en Chambre et au Sénat.

Un geste inutile?

La séparation des pouvoirs du ministre de la Justice ne règle pas le problème des possibles pressions inappropriées, affirme pour sa part l'avocat Jean-Claude Hébert, qui estime par ailleurs que cette scission pourrait être complexe, puisque la Loi sur le ministère de la Justice, au fédéral, indique que le ou la ministre en exercice « est d’office procureur général de Sa Majesté au Canada ».

« S'il faut passer un projet de loi, l'opposition va évidemment y mettre son grain de sel. Ils [les députés de l'opposition] vont demander une commission parlementaire, et le dossier SNC-Lavalin risque de tergiverser », indique-t-il en entrevue.

Selon l'avocat, le fond du problème repose sur la notion d'intérêt public. Le premier ministre a déclaré jeudi en conférence de presse que s'assurer de « protéger les emplois » chez SNC-Lavalin « [fait] partie de notre job », et qu'il est donc d'intérêt public que des employés du Bureau du premier ministre et lui-même évoquent de possibles pertes d'emplois lors de discussions avec l'ex-ministre Jody Wilson-Raybould.

Le concept d'intérêt public veut à la fois tout dire et ne rien dire.

Jean-Claude Hébert, avocat

Le juriste estime que des informations relevant de l'intérêt public doivent parfois être tenues secrètes, ce qui va à l'encontre de la volonté d'accroître la transparence des institutions.

Il est en outre impossible de dresser une muraille infranchissable entre le judiciaire et l'exécutif en ce qui concerne les dossiers importants à propos desquels le premier ministre et son Cabinet sont régulièrement informés.

Si l'on sépare les deux postes [de procureur général et de ministre de la Justice], il demeure qu'ultimement, lorsqu'il aura une décision délicate à prendre, le procureur général ne pourra prendre ses informations qu'auprès du Cabinet.

Jean-Claude Hébert, avocat

« Si c'est effectivement le procureur général qui prend la décision finale, il aura été éclairé de gré ou de force », ajoute M. Hébert.

« Indépendance sur papier, oui, mais indépendance de facto, ça ne sera jamais une réalité. »

Selon l'avocat, la séparation des pouvoirs pourrait donner une « apparence d'indépendance accrue » du système de justice. Mais son verdict est sans appel : « Pour les gens qui s'intéressent de plus près à ces choses-là, c'est de la mise en scène. »

« Une pente glissante »

Pour Ian Brodie, politologue de l'Université de Calgary, la séparation des pouvoirs est également un geste potentiellement superflu. « Le ministre de la Justice a toujours été procureur général; après la Confédération, c'était le premier ministre qui était aussi ministre de la Justice et procureur général! », rappelle-t-il au bout du fil.

Selon cet ex-chef de cabinet sous Stephen Harper de 2005 à 2008, voilà des décennies que penseurs et législateurs s'intéressent à une possible séparation de ces deux tâches.

« Historiquement, au Royaume-Uni, le procureur général était ministre, mais ne siégeait pas au Cabinet; on voulait préserver l'indépendance de la justice vis-à-vis des pouvoirs ministériels. [...] Au fil des ans, la Loi sur le ministère de la Justice a clairement défini les pouvoirs et responsabilités du ministre. »

Et les instructions du gouvernement Trudeau, comme celles des gouvernements Harper et Chrétien avant lui, sont claires, précise M. Brodie : « Vous ne faites pas pression sur le procureur général dans le cadre d'une poursuite criminelle; si l'on vous demande des conseils, vous pouvez en donner, mais autrement, il existe un mur. »

En 2006, le gouvernement Harper a créé la direction des poursuites pénales (DPP). « Nous avons pensé à séparer les pouvoirs du ministère, [...] mais selon moi, puisque le bureau du DPP est isolé, il n'était pas nécessaire de scinder les pouvoirs de la Justice. »

Sur le plan légal, je crois que les procureurs et Mme Wilson-Raybould, en refusant d'offrir un accord de réparation, se trouvaient en terrain sûr.

Ian Brodie, politologue de l'Université de Calgary

Pour M. Brodie, séparer les fonctions du ministre de la Justice ne fera que déplacer le problème. « Au lieu d'aller voir la ministre de la Justice, les responsables seraient allés voir le ou la procureure générale » pour évoquer le cas SNC-Lavalin.

Pire encore, dit-il, forcer une séparation des pouvoirs pourrait avoir un effet contraire à celui recherché : « Vous voulez que vos procureurs soient redevables envers la population. La ministre de la Justice peut répondre aux questions en Chambre. Ses instructions envoyées aux procureurs sont publiques. Aux États-Unis, il y a des problèmes avec des procureurs qui agissent de façon unilatérale. »

« C'est une question de confiance envers les institutions. Si vous commencez à donner préséance à la protection d'un "fleuron" de l'économie, vous vous engagez dans une pente glissante », ajoute M. Brodie.

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