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Analyse

Le brouillard budgétaire

Plan rapproché du ministre Eric Girard.

Le ministre des Finances du Québec, Eric Girard

Photo : La Presse canadienne / Jacques Boissinot

Prenez note que cet article publié en 2019 pourrait contenir des informations qui ne sont plus à jour.

Alors que le gouvernement Legault vient de confirmer la présentation de son premier budget le 21 mars prochain, le temps n'est-il pas venu de demander aux nouveaux élus au pouvoir à Québec de faire le ménage dans les concepts budgétaires, par souci de clarté et de transparence?

Les chiffres viennent de toutes parts, la confusion règne, une réforme semble nécessaire.

Le budget du Québec est aujourd’hui une véritable soupe minestrone, un gros party pour les experts du ministère des Finances, mais un brouillard épais pour le grand public dans sa compréhension des finances publiques et de l’état de santé du Trésor québécois.

D’un côté, on a l’Institut du Québec qui évoque des surplus possibles, avant le versement au Fonds des générations, de 6 à 8 milliards de dollars. De l’autre, on a un premier ministre qui affirme que le surplus ne dépassera pas les 2 milliards et que, l’année suivante, en 2019-2020, il n’y aura pas d’argent pour payer de nouveaux programmes.

Entre 0 et 8 milliards, comment pensez-vous qu’on peut s’y retrouver?

Dans les circonstances, pourquoi ne pas demander au gouvernement Legault de mettre de l’ordre dans les données publiées par le ministère des Finances?

Allons-y avec six propositions :

  1. diffuser des projections réalistes de l’évolution des finances en cours d’exercice;
  2. clarifier la diffusion du solde budgétaire;
  3. clarifier les concepts de dette;
  4. améliorer le rapport préélectoral;
  5. repenser le concept de réserve de stabilisation;
  6. nommer un directeur parlementaire du budget.

Les projections

Récemment, l’Institut du Québec, que dirige l’économiste Mia Homsy, a publié un simulateur budgétaire pour faire une projection du solde budgétaire à la fin de l’exercice. En reprenant les données financières des huit premiers mois de l’exercice 2018-2019, et en s’appuyant sur l’évolution mensuelle des finances au cours des huit dernières années, l’Institut a projeté le surplus anticipé pour l’exercice en cours.

Résultat : le surplus devrait se situer dans une fourchette de 3,4 à 4,6 milliards de dollars ou encore de 6,3 à 7,5 milliards de dollars avant le versement au Fonds des générations. Comme le demandait la professeure Geneviève Tellier de l’Université d’Ottawa, à l’émission Faut pas croire tout ce qu’on dit sur ICI Première le 23 février, comment se fait-il que ces projections ne soient pas déjà diffusées, régulièrement, par le ministère des Finances?

Le ministre Girard a dit qu’il souhaitait modifier la façon de faire du ministère, qui est celle de diffuser tous les mois des données financières et budgétaires. Il a dit à RDI économie, avant les fêtes, que des rapports trimestriels seraient peut-être plus appropriés. Dans cette réforme, ne devrait-il pas s’assurer de diffuser une projection réaliste du solde budgétaire pour l’exercice en cours, comme vient de le faire l’Institut du Québec?

Un directeur parlementaire?

Depuis des années, on a l’habitude de voir de nouveaux gouvernements découvrir des trous ou des impasses budgétaires. Cette année, le scénario a changé. Le nouveau gouvernement tente de minimiser les surplus, affirmant qu’ils ne sont pas aussi importants que ce que les chiffres semblent projeter.

Compte tenu du niveau de politisation du message sur les finances publiques, ne devrait-on pas voir apparaître au Québec un directeur parlementaire du budget, comme il en existe un à Ottawa? Nous méritons, me semble-t-il, d’avoir des données factuelles, des projections réalistes, non commentées, non interprétées, non politisées.

Le rapport préélectoral

Par ailleurs, le ministère des Finances a publié un premier rapport préélectoral en août dernier. Les données ont été jugées réalistes et vraisemblables par la vérificatrice générale du Québec. En principe, les cadres financiers des partis politiques devaient s’appuyer sur le rapport préélectoral, une sorte de tableau de base pour tout le monde.

Mais, puisque le rapport était fait à partir de données antérieures au 10 juillet environ, le candidat libéral Carlos Leitao, toujours ministre des Finances durant la campagne électorale, a jugé bon de modifier les projections de PIB et de revenus dans son cadre financier, affirmant que les données économiques plus récentes étaient meilleures qu’attendu.

Dans un esprit de transparence et de clarté pour les citoyens, ne devrait-on pas s’attendre à ce que ce rapport soit fidèle à la réalité actuelle, au moment de sa publication? Pourquoi le ministre Leitao a pu utiliser des données plus récentes, qui n’étaient pas disponibles pour les autres partis? Un ajustement semble nécessaire.

Multiples soldes

Et puis, le ministère des Finances diffuse dans les budgets les revenus consolidés et les dépenses consolidées, qui frisent aujourd’hui les 110 milliards de dollars. Mais, dans les rapports mensuels, on se contente de diffuser les revenus et les dépenses du fonds général, d’un peu plus de 83 milliards, et les apports des entités consolidées, de 3,5 milliards.

Dans les rapports mensuels, on diffuse un premier solde budgétaire, puis on ajoute une autre ligne, celle du versement au Fonds des générations. Ensuite, on arrive au solde selon la Loi sur l’équilibre budgétaire. Une ligne de plus s’ajoute dans le budget, si nécessaire : la réserve de stabilisation, une écriture comptable très utile pour équilibrer le budget, puisqu’on y reporte les surplus des derniers exercices.

Me suivez-vous?

Alors, quand François Legault évoque un surplus de 2 milliards et non de 4 milliards de dollars, il parle de quoi exactement? Est-il en train d’arrondir le surplus après le versement au Fonds des générations, prévu dans l’énoncé économique du mois de décembre 2018, à 1,65 milliard? Est-il en train de dire qu’il va dépenser pas mal d’argent d’ici le 31 mars, ce qui veut dire que le surplus à prévoir sera bien moins important qu’attendu?

Il serait temps de revenir à un concept simple, qui est celui qu’on utilise au gouvernement fédéral, en Ontario et ailleurs au pays : celui du solde des revenus et des dépenses totales de l’État. Le vrai déficit, le vrai surplus, le solde qui nous permet d’arriver à la dette résultant des déficits cumulés de l’État, celui que communique dans ses budgets le gouvernement fédéral.

Le Fonds des générations

Les ministres parlent souvent de surplus après le Fonds des générations. Mais, dans les faits, les vraies activités du gouvernement, le vrai solde, il est avant le versement au Fonds. En même temps, les revenus du Fonds sont inclus dans les revenus de l’État.

Il y a un ménage à faire et il y a certainement une discussion réelle à avoir sur le Fonds des générations. On arrive à près de 3 milliards de dollars de versements qui y sont consacrés. Pourquoi ne pas mettre cet argent en santé et en éducation?

Le choix de maintenir une obligation légale de consacrer des sommes au Fonds des générations est une décision politique, que les gouvernements maintiennent depuis 2006. Ça fait baisser la dette nette, à tel point qu’elle baisse plus rapidement que prévu. Mais à quel prix?

Et que dire des concepts de dette?

Dans le dernier Point sur l’économie, en décembre, le ministère des Finances énumère et définit les différents concepts de dette. Laquelle est la plus importante?

Vous avez la dette brute, qui « correspond à la somme de la dette émise sur les marchés financiers et du passif net au titre des régimes de retraite et des autres avantages sociaux futurs des employés des secteurs public et parapublic, de laquelle est soustrait le solde du Fonds des générations ».

Vous avez la dette nette, qui « est égale aux passifs du gouvernement du Québec moins ses actifs financiers. Elle représente la dette qui a servi à financer les investissements en immobilisations ainsi que celle qui a servi à financer des dépenses courantes ».

Vous avez la dette représentant les déficits cumulés, qui « correspond à la différence entre les passifs du gouvernement du Québec et l’ensemble de ses actifs, financiers et non financiers. Conformément à la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations, elle est constituée des déficits cumulés présentés dans les états financiers du gouvernement, augmentés du solde de la réserve de stabilisation ».

Et vous avez la dette du secteur public, qui « comprend la dette brute du gouvernement, la dette d’Hydro-Québec, la dette des municipalités, la dette des universités autres que l’Université du Québec et ses constituantes, de même que la dette des autres entreprises du gouvernement. Cette dette a servi notamment à financer les infrastructures publiques, par exemple les routes, les écoles, les hôpitaux, les barrages hydroélectriques et les usines d’assainissement des eaux ».

Le gouvernement du Québec mentionne souvent la dette nette ou la dette brute. Certains aiment rappeler les chiffres de la dette du secteur public, plus gros, plus impressionnants. À Ottawa, il est davantage question de la dette des déficits cumulés.

L’OCDE a une définition qui diffère de celles qu’on vient d’énumérer. Quelle est la bonne donnée de dette à utiliser pour une plus grande transparence, une meilleure compréhension?

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