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Dans l’ombre des négociations territoriales

Primordial pour les Autochtones, difficile à céder pour les gouvernements, le territoire se négocie à petits pas.

Une carte du Québec et de l'Ontario avec des zones d'ombres dessus.

L'adoption de la politique sur les revendications territoriales globales en 1973 a marqué une nouvelle ère d'entente. Deux ans plus tard était signé le premier traité moderne, la Convention de la Baie-James et du Nord québécois.

Photo : Radio-Canada / Ivanoh Demers

Elles durent depuis des dizaines d’années, voire plus, pour une majorité de nations autochtones. Les négociations concernant le territoire restent un sujet âprement discuté, souvent peu compris et qui interpelle.

Ce reportage fait partie d'une série ayant comme thème central le territoire. Une série qui se poursuivra jusqu'au 21 juin, Journée nationale des peuples autochtones.

Récemment, la nation Haisla, dans le nord-ouest de la Colombie-Britannique, a obtenu le transfert de 120 hectares de terres… réclamées depuis plus de 70 ans.

Lors de son assermentation en octobre 2021, le ministre des Relations Couronne-Autochtones, Marc Miller, a reconnu que le règlement des revendications territoriales prenait bien trop de temps, notamment à cause de la lenteur des processus. Il a alors déclaré qu’il était temps de rendre les terres. Une chose plus facile à dire qu’à faire, a tempéré Marc Miller.

Quatre anciens ou actuels négociateurs ont accepté d’en parler à Espaces autochtones.

Rarement, ils se retrouvent sur les photos lorsqu’un accord est conclu, car ce travail se fait dans l’ombre, raconte Mike O’Brien, un Mohawk qui a travaillé notamment comme négociateur pour le fédéral, l’Assemblée des Premières Nations, l’Assemblée des Premières Nations Québec-Labrador (APNQL), puis pour le Conseil mohawk de Kahnawake.

« Nous sommes comme des caddies pour les golfeurs. Nous portons les clubs, mettons la balle en place, la mettons sur le tee et nous laissons [le ministre, le chef] frapper la balle à la fin. »

— Une citation de  Mike O’Brien, ancien négociateur autochtone

Des enjeux multiples

Mais pourquoi faut-il autant de temps avant que gouvernements, communautés et nations puissent tenir le bâton ensemble pour frapper la balle?

Le territoire est l’une des choses les plus difficiles à négocier, car les enjeux sont vastes, avec différents types de négociations et plusieurs parties prenantes. De plus, il est souvent occupé ou utilisé à des fins d'exploitation des ressources, notamment pour la foresterie ou l'industrie minière.

Il existe deux types de revendications territoriales :

  • Globales : elles portent sur des affaires non réglées dans des traités canadiens et touchent généralement des régions du pays où les droits fonciers des Autochtones n'ont pas été définis par un traité ou une autre mesure juridique.
  • Particulières : elles ont pour objet de réparer d'anciennes erreurs commises à l'égard des Premières Nations. Ces revendications (déposées par les Premières Nations contre le gouvernement du Canada) portent sur l'administration des terres et autres biens des Premières Nations et sur le respect des traités historiques et autres ententes.

 

Source : Relations Couronne-Autochtones (Nouvelle fenêtre)

Les gouvernements, tant le Canada que le Québec, sont plus disposés à donner une certaine autonomie, une compétence [aux Autochtones] quand les non-Autochtones ne jouissent pas de ces domaines, lance Mike O’Brien.

Il prend en exemple des terrains d’environ 300 hectares bordant l’autoroute 30 qui ont été rendus à la communauté mohawk du sud de Montréal en 2018 après une décision de la Cour supérieure du Québec.

Acquis par le gouvernement québécois dans les années 1990 afin de permettre l’agrandissement de l’autoroute, ces terrains devaient être transférés, en vertu d’un décret au gouvernement fédéral afin de permettre l’agrandissement de Kahnawake. Mais quatre municipalités s’y étaient opposées.

De plus, depuis une vingtaine d’années, les Mohawks sont en négociations avec Ottawa au sujet de la Seigneurie de Sault Saint-Louis SSSL. Les Mohawks affirment détenir des droits, puisque les terrains situés sur la Rive-Sud auraient été octroyés par Louis XIV en 1680.

Et signe que la communauté de Kahnawake prend les revendications territoriales au sérieux : son budget intitulé Seigneurie de Sault Saint-Louis SSSL vient de passer de 73 099 $ à 427 877 $.

Un homme aux cheveux blancs qui regarde la caméra

Pour l'ancien négociateur mohawk, Mike O'Brien, il faut comprendre comment fonctionnent les ministères et trouver des alliés prêts à sortir des carcans de la bureaucratie pour que les choses avancent.

Photo : Radio-Canada / Marie-Laure Josselin

Il y a donc une multitude d’aspects à prendre en considération et à régler, le tout ne se faisant pas généralement avec une compréhension commune dès le départ.

Sans compter que les élus changent, autant dans les communautés autochtones qu’au sein de gouvernements, ralentissant – voire cessant pour un temps – le tout systématiquement, puisque les mandats eux-mêmes peuvent différer.

Même si les choses évoluent, elles n’évoluent pas assez, lance Louis Bernard, qui a été négociateur pour le Québec avec les Innus puis avec les Mohawks de Kahnawake. Les gouvernements ne sont pas pressés de rouvrir des négociations aussi larges. Ils vont le faire s’ils sont forcés, précise-t-il.

Selon Louis Bernard, au gouvernement, la question autochtone n’est pas en haut de la liste. Si elle arrive en haut, elle redescend vite. Les gouvernements ne sont pas pressés et les communautés pas toujours prêtes.

La décision Calder en 1973, qui reconnaît les droits ancestraux pour la première fois, a mené à l'élaboration de la Politique sur les revendications territoriales globales et au premier traité moderne : la Convention de la Baie-James et du Nord québécois de 1975.

Jacques Kurtness a agi comme négociateur en chef pour le Conseil Attikamek-Montagnais (CAM) et le Conseil tribal Mamuitum de 1991 à 1997, puis a occupé le poste de directeur régional des négociations et de mise en œuvre des ententes pour le ministère des Affaires indiennes et du Nord, région du Québec.

Selon lui, le Québec est très chatouilleux à céder son territoire. Il confond intégrité et intégralité territoriale. Aux tables [de négociations], on nous fait comprendre qu’on nous voit comme si on partait avec une montagne ou un lac sous le bras.

Or, explique l’actuel négociateur en chef par intérim de la Nation Atikamekw, Dany Chilton, en réglant les revendications territoriales, c’est la paix d’esprit qui est recherchée quand les Atikamekw sont sur le territoire.

Dany Chilton, qui est né en même temps que le début des négociations territoriales de sa nation il y a 43 ans, reconnaît avoir eu longtemps des doutes sur l’utilité et les raisons de telles revendications. Avec l’expérience, j’ai compris que c’était l’établissement d’une clarification pour la certitude juridique du territoire, affirme-t-il.

« Clarifier à qui est le territoire, c’est ça une négociation territoriale globale. »

— Une citation de  Dany Chilton, négociateur par intérim pour la Nation Atikamekw

Différentes réalités

L’ancien négociateur québécois Louis Bernard a remarqué qu’il négociait différemment avec les Mohawks qu’avec les Innus.

Avec Kahnawake, c’était plus facile car il n’y avait qu’une seule communauté et ils sont habitués à négocier, c’est dans leur culture, donc on sent une communauté d’esprit. Dans le cas des Innus, il a fallu transformer la façon de négocier, dit-il.

En 1979, la négociation tripartite (Innus, gouvernement du Canada, gouvernement du Québec) a débuté de façon sporadique. Puis les neuf communautés innues se sont divisées. Après plusieurs années d’efforts, une entente de principe, appelée l’Approche commune, a été signée en 2004 par les deux gouvernements et quatre des neuf communautés innues.

Un homme âgé pose dans son escalier en regardant par la fenêtre

Louis Bernard, qui a été négociateur pour le Québec, a vite compris qu'il faut regarder avec les lunettes des autres et être audacieux pour obtenir de réelles négociations.

Photo : Radio-Canada / Ivanoh Demers

L’Approche commune, dont Louis Bernard était l’un des artisans, fixait une base de négociation en vue d'en arriver à un traité, et un accord de principe serait à portée de la main. Mais depuis, rien. À part des négociations.

D’ailleurs, le 20 mai, les chefs des neuf communautés innues du Québec ont rencontré le premier ministre canadien Justin Trudeau pour discuter d’un nouveau protocole d’entente afin d’accorder davantage de pouvoir décisionnel à la Nation innue, notamment en ce qui a trait aux revendications territoriales.

On en est conscient, le Québec ne va pas nous redonner le tiers de la province lors des négociations, enchaîne l'ancien négociateur Jacques Kurtness. Il faut donc trouver les intérêts communs au sein même d’une nation.

Le Mohawk Mike O’Brien le répète : la négociation est une question de levier. C’est give and take, si tu t’attends à tout avoir, ce n’est pas de la négociation!

Pour négocier, encore faut-il se comprendre

Jacques Kurtness s’est très vite rendu compte du décalage entre les arguments des membres de sa nation -et l’importance culturelle que peut avoir le territoire- et ceux des gouvernements.

« Pour le gouvernement, le territoire c’est de l’argent. Par exemple, pour Mr Bourassa, une rivière qui coule et qui n’a pas de barrage, c'est de l’argent perdu, alors que pour les Innus, c’est leur frigo, leur nourriture. Ce sont des perceptions très différentes du territoire. »

— Une citation de  Jacques Kurtness, ancien négociateur autochtone

La frustration se fait parfois ressentir, concède Dany Chilton. On est capables de comprendre votre perspective, parler votre langue, réfléchir comme vous, mais vous êtes incapables de comprendre notre langue, réfléchir comme nous, ressentir ce qu’on ressent par rapport à notre territoire.

Alors, le négociateur en chef par intérim de la Nation Atikamekw dit se faire un devoir d’exprimer le plus clairement possible les intérêts de son peuple, d’être à l’écoute, de sensibiliser et d’identifier les intérêts communs.

Un homme pose assis sur une table, avec comme gilet des plumes blanches brodées

Selon l'actuel négociateur en chef par intérim de la Nation Atikamekw, Dany Chilton, un bon négociateur doit connaître les traditions de son peuple, mais aussi les procédures légales, être à l'écoute et avoir « une tête de cochon ».

Photo : Radio-Canada / Marie-Laure Josselin

Un point que rejoint l’ancien négociateur pour le Québec, Louis Bernard, pour qui la clé de la négociation est d’écouter et comprendre l’autre, se mettre dans ses chaussons et s’adapter.

Il a d’ailleurs très vite réalisé qu’une chose n’était pas négociable : les Autochtones ne voudront jamais renoncer à leurs droits. Une fois compris cela, il faut trouver une voie alternative et convaincre ceux qui sont derrière, précise-t-il en évoquant le reste du gouvernement, y compris les ministres.

La manière dont vous négociez est très importante pour avoir une chance de réussir, poursuit Louis Bernard. Il se souvient que les Innus négociaient en public. Toute la communauté pouvait venir et, selon lui, cela ralentissait considérablement les négociations.

C’était sécurisant pour les dirigeants, car ils disaient : on ne fait rien en cachette. On ne pouvait pas les critiquer car quand vous négociez en secret, vous arrivez avec des conclusions et il faut les faire accepter par ceux qui vous ont mandaté, indique-t-il.

Un homme tient des documents reliés dans les mains et un carton est posé à terre.

Louis Bernard est très fier de cette entente, baptisée « approche commune ». Cette dernière avait pourtant soulevé beaucoup d'inquiétude parmi la population non autochtone des territoires visés.

Photo : Radio-Canada / Marie-Laure Josselin

Il a donc proposé que les négociations se fassent en secret, avec la confiance de part et d’autre pour les faire enfin avancer jusqu’à la fameuse Approche commune, dont Louis Bernard est si fier en brandissant une copie sortie de ses cartons.

« Les résultats des négociations ne doivent pas être secrets, mais le processus doit être confidentiel. Car au départ, on est dans l’idée, l’hypothèse. L’essentiel de la négociation doit être secret. »

— Une citation de  Louis Bernard, ancien négociateur pour le Québec

Pourtant, ces négociations en partie dans l’ombre et le difficile équilibre à avoir entre ce qu’il faut dévoiler ou non peuvent facilement diviser. Le manque d’informations provoque des questionnements sur les raisons de la lenteur des négociations, concède Dany Chilton.

Agir sans consulter son peuple ne peut pas fonctionner, explique Dany Chilton. Comme lui, les négociateurs trouvent ça dommage de ne pouvoir donner toutes les informations, mais comprennent qu’il faut entretenir la confiance entre les négociateurs et qu’une fuite sur des aspects non réglés pourrait être mal interprétée et créer une panique.

Le bon négociateur

Autre élément qu’il faut prendre en considération est l’interlocuteur en face. Jacques Kurtness en retient cette image : lorsqu’il était en poste pour le fédéral, il était davantage en arrière du canot mais, avec les Innus, il était en avant, à regarder le courant, ce qui s’en vient, les roches à éviter…

Car au fédéral, affirme-t-il, tout est cadré, avec un manuel de négociation, une façon de fonctionner. Le Mohawk Mike O’Brien confirme : au fédéral, ce sont des processus très très détaillés qui sont prédécrits. À tel point que, selon lui, il faut entrer dans la case pour pouvoir négocier.

« Pour moi, les négociations fédérales ne sont pas de vraies négociations!  »

— Une citation de  Mike O’Brien, ancien négociateur

Je dis toujours, avec désinvolture, qu’ils jettent l’argent par les fenêtres, lance Mike O’Brien évoquant les nombreux consultants, avocats dans ces dossiers, les multiples recherches…. Les négociations pourraient durer éternellement, car ils continuent de financer ces études ou d’autres choses jusqu’à ce qu’on capitule, affirme-t-il.

De plus, selon Jacques Kurtness, les mandats ne sont pas toujours clairs, ou le mandat est de tenir dans le temps, car les gouvernements jugent que le statu quo est plus rentable que d’arriver à une entente.

Un homme se tient debout en costume avec en fond des dessins de paysages nordiques

Jacques Kurtness témoigne de son passé de négociateur dans le livre Tshinanu, nous autres, et moi qui appartiens aux trois Amériques.

Photo : Radio-Canada

Louis Bernard raconte une anecdote. Une fois, à la table des négociations, un Autochtone aurait dit : Si c’est ça, on arrête. Le négociateur pour le Québec dit avoir répondu : Faites-le. Ça va faire plaisir au gouvernement. L’homme explique alors que : ceux qui ont intérêt que ça aboutisse, ce n’est pas le gouvernement!.

La qualité du négociateur du côté québécois et fédéral est donc importante, affirme l’Innu Jacques Kurtness.

En effet, Mike O’Brien dit avoir constaté que, dans les ministères, la plupart du temps, vous n’arrivez à rien en étant trop aventureux. Il faut suivre le processus. Être trop innovant ou trop créatif peut parfois nuire, alors les fonctionnaires vont jouer la carte de la sécurité. Y compris parfois du côté autochtone, concède-t-il.

Le négociateur autochtone doit donc trouver le bureaucrate qui est prêt à prendre des risques, à changer les choses. Selon Mike O’Brien, Louis Bernard était l’un de ceux-là.

L’ancien négociateur québécois reconnaît que cela aurait été mission quasi impossible sans la pleine confiance que le gouvernement et son ministre avaient en lui. J’avais presque carte blanche, je n’hésitais pas à sortir des sentiers battus!

Nul doute alors pour Louis Bernard, si personne ne pousse, ça n’avance pas. Et il ajoute qu'avec André Maltais comme négociateur au fédéral, ils faisaient une vraie équipe ensemble. Ce sont eux qui ont signé l’Approche commune pour leur gouvernement respectif.

« On ne négocie pas pour négocier, mais pour changer les choses, sinon ça ne sert à rien. »

— Une citation de  Louis Bernard

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