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Comment renouveler la relation Ottawa-Autochtones?

Justin Trudeau écoute la question que lui pose le chef Wayne Christian de la Première Nation Splatsin en Colombie-Britannique le 4 décembre 2018, à Ottawa, lors de la réunion annuelle des chefs de l’Assemblée des Premières Nations (APN).
Justin Trudeau écoute la question que lui pose le chef Wayne Christian de la Première Nation Splatsin en Colombie-Britannique le 4 décembre 2018, à Ottawa, lors de la réunion annuelle des chefs de l’Assemblée des Premières Nations (APN). Photo: The Canadian Press / Sean Kilpatrick
Radio-Canada

[Chronique] Le premier ministre Justin Trudeau s'est fait poser une question par le chef Wayne Christian de la Première Nation Splatsin en Colombie-Britannique mardi, à Ottawa, après son discours devant l'Assemblée des Premières Nations : pensez-vous achever le processus constitutionnel qui permettrait de reconnaître les Premières Nations comme un troisième ordre de gouvernement ? « C'est ce qui va tout changer », a ajouté le chef.

par Alexandra Parent

La question peut sembler farfelue, mais elle ne l’est pas. Cette idée d’un troisième ordre de gouvernement autochtone a été avancée dans le rapport d’un comité spécial de la Chambre des communes, en 1983 — le « rapport Penner » —, proposée par la Commission royale sur les peuples autochtones, en 1996, et évoquée dans les négociations constitutionnelles qui ont eu lieu dans les années 80 et 90.

Le premier ministre a répondu qu’il existe déjà dans la Constitution canadienne une « boîte » dans laquelle les droits autochtones, y compris le droit à l’autonomie gouvernementale, sont reconnus. Il mise donc sur l’adoption d’une loi qui permettrait de mieux les mettre en œuvre.

Le chef Wayne Christian de la Première Nation Splatsin en Colombie-Britannique posant une question au premier ministre Justin Trudeau, le 4 décembre 2018, à la réunion annuelle des chefs de l’Assemblée des Premières Nations (APN), à Ottawa.Le chef Wayne Christian de la Première Nation Splatsin en Colombie-Britannique posant une question au premier ministre Justin Trudeau, le 4 décembre 2018, à la réunion annuelle des chefs de l’Assemblée des Premières Nations (APN), à Ottawa. Photo : The Canadian Press / Sean Kilpatrick

Pourquoi un « Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits »?

Justin Trudeau a répété mardi que ce « Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits des peuples autochtones » forcerait Ottawa à reconnaître les droits constitutionnels des Autochtones en amont de chaque nouvelle initiative, plutôt que de les forcer à les revendiquer et à se battre, coup sur coup, devant les tribunaux.

Ottawa propose aussi une manière d’harmoniser les dizaines de politiques qui existent pour encadrer les relations fédérales-autochtones. C’est que ce n’est pas la première fois que le fédéral tente de sortir du moule contraignant de la Loi sur les Indiens, qui a créé le système des réserves, et de « renouveler » sa relation avec les Autochtones… Mais les gouvernements qui se sont prêtés à l’exercice jusqu’ici n’ont connu que des succès mitigés.

En conséquence, des centaines de bandes s’évadent en partie de l’application de la Loi sur les Indiens par diverses ententes qui mettent en œuvre leur autonomie gouvernementale de manière segmentée, en matière d’éducation, d’appartenance, de justice.

Tout de suite après l’annonce du premier ministre, en février, des consultations pancanadiennes ont été lancées. En septembre, le gouvernement publiait un « aperçu (Nouvelle fenêtre) » du cadre proposé. La loi devait être déposée avant les Fêtes, et adoptée à temps pour les prochaines élections. Pourtant, confronté aux critiques et à la complexité des enjeux à résoudre, Ottawa a finalement dû se résoudre à reporter le projet, et à le préciser.

Modifier la Constitution

Dans son livre « 25 mythes à déboulonner en politique québécoise », Michel C. Auger écrit qu’il « est évident que la prochaine ronde constitutionnelle portera en priorité sur les questions autochtones, même si on ne peut pas encore en prédire la date. »

Il semble que ce sera plus tard que tôt. Dans le long discours (Nouvelle fenêtre) qu’il a prononcé le 14 février dernier, à la Chambre des communes, pour présenter son projet, Justin Trudeau avait déjà abordé la question de front : « Certains diront que pour poursuivre cette approche ambitieuse, il faudra rouvrir la Constitution. Mais c’est faux. »

Il est vrai que, depuis 1982, un petit article constitutionnel prévoit que les « droits existants - ancestraux ou issus de traités - des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés ».

Mais cela n’a pas réglé l’enjeu de la Loi sur les Indiens et de l’atteinte pleine et répandue de l’autonomie gouvernementale. Et même s’il est question de reconnaître « que le fédéralisme coopératif et le pluralisme juridique » orienteront les relations, et d’entretenir des relations « de gouvernement à gouvernement », il n’en reste pas moins que la simple idée qu’une loi fédérale vienne reconnaître et préciser ces droits, et encadrer la relation d’Ottawa avec des nations qui disposent d’un droit à l’autodétermination, est mal perçue.

Des chefs ont d’ailleurs répété que les relations entre le gouvernement fédéral et les Autochtones devaient être encadrées par le droit international, comme la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, et non par des lois.

En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones concluait que « ...pour disposer d'un pouvoir suffisant, les gouvernements autochtones doivent occuper une place solide dans la Constitution du Canada, qui les mette sur le même pied que les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral et qui les soustrait à l'empire des lois fédérales ou des décisions judiciaires. »

Les traités, la solution?

La solution se situera peut-être quelque part entre l’adoption d’une loi et l’application pure et simple du droit international. Sans enclencher le processus d’amendement de la Constitution canadienne, il serait possible de conclure un traité global qui serait protégé par le petit article 35, et qui aurait un statut « constitutionnel », supérieur à toutes les autres lois.

Un traité conclu de nation à nation, pas exactement comme un traité international mais similaire à ceux qui ont été conclus au début de l’histoire canadienne, qui prévoirait un nouveau régime de gouvernance.

Parce que, même si Justin Trudeau promet aux Autochtones qu’une fois la relation de nation à nation bien établie, « aucun gouvernement ne pourra vous prendre ça », une loi demeure plus facilement contestable et modifiable qu’un traité.

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